+  

 

 

مقدمه

بودجه عملیاتی عبارت است از یک برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه بین میزان وجوه تخصیص یافته به همراه برنامه با نتایج بدست امده از اجرای ان برنامه را نشان می دهد . بودجه ریزی عملیاتی با اگاه کردن تصمیم کیران به اطلاعات بهتر درباره نتایج هر برنامه و مجموعه برنامه هایی که برای نیل به اهداف مشترکی به کار می روند توانایی تصمیم گیران را در ارزیابی در خواست های بودجه ای دستگاهای اجرایی افزایش می دهد .

  این مقاله سعی بر ان دارد تا خوانندگان را بابودجه ریزی عملیاتی که برای اولین بار در کشور اجرا می شود اشنا نماید.

در بخش اول تاریخجه ای از بودجه ریزی ارایه می شود در بخش بعد تجربه چند کشور از بودجه ریزی عملیاتی و در اخر روش های بودجه ریزی عملیاتی.

در ایران علی رغم توسعه روزافزون وظایف و برنامه های دولت و ضرورت استقرار یک سیستم اطلاعاتی موثر و مفید در مدیریت مالی سازمانهای دولتی، حسابداری دولتی تحول و دگرگونی اساسی و قابل ملاحظه ای نداشته است و باتوجه به ارتباط مستقیم مدیریت مالی سازمانهای دولتی با بودجه مصوب سالانه دولت و اهمیت کنترل بودجه ای در حسابداری دولتی، لذا جهت گیری هدفهای دولت در بعد اقتصادی با توجه به موارد ذیل حائزاهمیت است:

1 - ارتقاء کیفیت ارائه خدمات به مردم؛

2 - استفاده بهینه از منابع و ظرفیتهای موجود؛

3 - فراهم آوردن زمینه های استاندارد کردن خدمات دستگاههای دولتی؛

4 - افزایش انگیزه کارکنان و مدیران و اعطای اختیارات لازم به آنان؛

5 - جایگزینی کنترل نتایج فعالیتها به جای کنترل مراحل انجام کار.

عملیات سازمان درصورتی کارآمد و اقتصادی است که به تولید کالاها و یا ارائه خدمات مفید و موردانتظار منجر شود، زیرا کارآمدترین تولیدکننده هر محصول که تقاضایی برای آن وجود ندارد، ناگزیر از تعطیل کار خود است. با وجود این، بسیاری از شرکتهای دولتی هنوز برمبنای اصل چگونگی انجام عملیات به جای تعیین نوع عملیات و دلایل انجام کار می کنند.

در سازمانهای دولتی، معمولاً قوانین و مقررات، استانداردهای کنترل کننده برای کارکنان محسوب    می شوند و لازم است باتوجه به حرکت جدی دولت به سمت آزادسازی اقتصــاد و ایجاد بازارهای رقابت، توجه به هزینه ها و نحوه تهیه بودجه و عملیاتی تر شدن آن هرچه بیشتر موردتوجه قرار گیرد.
در بودجه بندی عملیاتی (PERFORMANCE BUDGETING) علاوه بر تفکیک اعتبارات به وظایف، برنامه ها، فعالیتها و طرحها، حجم عملیات و هزینه های اجرای عملیات دولت و دستگاههای ذیربط براساس روشهای حسابداری بهای تمام شده، محاسبه و تعیین می گردد. لذا ارقام پیش بینی شده در بودجه عملیاتی متکی به تجزیه و تحلیل تفصیلی برنامه ها، فعالیتها، عملیات و قیمت تمام شده آنان برپایه اهداف و مقاصد دولت است، که در آن بخشی از هزینه های عمومی و استهلاک دارائیهای سرمایه ای به واحدهای عملیاتی برنامه ها و فعالیتها تخصیص می یابد.

تدوین و اجرای بودجه عملیاتی در دستگاههای دولتی مستلزم کاربرد حسابداری تعهدی، به منظور تعیین هزینه های واقعی برنامه ها و فعالیتهاست. هماهنگی و یکنواختی طبقه بندیهای بودجه ای و حسابداری و تطبیق آنها با ترکیب سازمانی دستگاههای دولتی از یک طرف و ارتباط وظایف برنامه ریزی، بودجه ریزی و حسابداری دولتی از طرف دیگر نیز از ضروریات بودجه عملیاتی و ایجاد اطلاعات کافی برای مدیریت منابع و وجوه عمومی است.

در بودجه عملیاتی از طبقه بندی عملیاتی جهت اعتبارات استفاده می شود. در طبقه بندی عملیاتی کالا و خدمات خریداری شده، به جای طبقه بندی برحسب نوع و ماهیت به عنوان عوامل و اجــــزای فعالیتها تلقی و طبق بندی می گردند. برای نمونه مواد و مصالح ساختمانی مصرف شده توسط سازمان دولتی، بخشی از بهای تمام شده، جاده، پل یا ساختمان ساخته شده محسوب و طبقه بندی می گردد. زیرا مواد و مصالح مذکور در ترکیب با سایر تجهیزات و خدمات استفاده شده حاصل نهایی خاصی را که جزئی از وظایف و اهداف و برنامه های سازمان دولتی است، ایجاد می کند. به عبارت دیگر، مواد، کالا و خدمات خریداری شده با محصول و تولید نهایی (END-PRODUCT) ارتباط داده می شود. طبقه بندی عملیاتی مدارک و اسناد قابل قبول و واقعی را که ممکن است در تشخیص کارایی&، سطوح مختلف مدیریت مفید باشــــد، ایجاد می کند و بیان می دارد که علت افزایش هزینه های بهای تمام شده برنامه ها، افزایش حجم عملیات است یا افزایش هزینه ها برای حجم ثابت است. شکل شماره یک طبقه بندی در بودجه عملیاتی را نشان می دهد.

گرچه طبقه بندی عملیاتی برحسب فعالیتها توجه مدیریت را به برنامه ها و هزینه های تمام شده آنها جلب می کند ولی باید توجه داشت که هزینه های تمام شده همه فعالیتها به خودی خود، ارزش واقعی آنها را نشان نمی دهد. لذا در اکثر برنامه های دولت، فعالیتها به عنوان واحــــــدهای اندازه گیری عملیات به کار می روند، زیرا، دارای قابلیت انعطاف و متناسب با ساختارهای سازمانی موجود هستند. دوران گذار از بودجـــه بندی برنامه ای به سوی بودجه بندی عملیاتی سرآغازی است برای:
عبور از حسابداری نقدی به طرف حسابداری تعهدی؛

گامی موثر و مفید درجهت شفافیت سازی هرچه بیشتر هزینه ها؛

زمینه ای برای انجام اصلاحات ساختاری و عقلانی تر کردن نقش دولت در فعالیتهای اقتصادی.

   

 

 

 

 

 

مطالب آموزشی اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی در سال 1385

 

 

 

 

 

 

   

Text Box: 1- مروری بر تحولات  نظام بودجه‌ریزی

 

 

 

 

 

 

 

با توجه به خصوصیات متفاوت اقتصادی، اجتماعی کشورهای صنعتی پیشرفته و کشورهای کمتر توسعه یافته، در ادبیات مربوط به بودجه‌ریزی به این دو گروه از کشورها جداگانه اشاره شده است. کاربرد سیاست مالی در کشورهای صنعتی با کاهش بیکاری به وسیله ایجاد تحرک در تقاضا از طریق کسری بودجه بوده است. در دوره‌هایی که تقاضا در سطح پایینی قرار دارد. کشورهای صنعتی با منابع تولیدی عاطل از جمله تجهیزات سرمایه‌ای و نیروی انسانی روبرو هستند. در این گونه مواقع سیاست مالی با ایجاد تحرک لازم در تقاضا می‌تواند اثرات دوری را به حداقل برساند.

در کشورهای در حال توسعه مشکل حادتر است. در این کشورها بیکاری دوری نبوده بلکه ساختاری است، و استفاده از سیاستهای مالی برای ایجاد قدرت خرید بیشتر موجب افزایش قیمت و واردات خواهد شد. علاوه بر این کشورهای در حال توسعه با مشکل عدم ثبات کوتاه مدت ناشی از عواملی چون کشت نامطلوب در بخش کشاورزی، کاهش قیمت کالاهای صادراتی و نظایر آن روبرو هستند. لذا، نقش سیاست مالی در این کشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ایجاد رشد اقتصادی و افزایش نرخ بهره‌برداری از ظرفیت‌های موجود تولیدی است. در این کشورها به دلیل ضعف بازارهای مالی، وجود بخش‌های غیرپولی در اقتصاد و همچنین نقش عمده دولت در فرآیند تولید، از سیاستهای پولی استفاده کمتری می‌شود.

تفاوت‌های مربوط به کاربرد سیاستهای مالی لزوماً ارتباطی با کاربرد نظام‌های بودجه‌ریزی ندارد. شمار زیادی از کشورهای در حال توسعه از نظام بودجه‌ریزی کشورهای استعماری سابق (انگلیس و فرانسه) و همچنین نظام‌های بودجه‌ریزی کشورهای آمریکای لاتین (که مخلوطی از نظام بودجه‌ریزی فرانسه و انگلیس است) استفاده می‌کنند. به همین دلیل است که بررسی‌های بعمل آمده در زمینه نظام بودجه‌ریزی به جای اشکال‌های فنی، بیشتر اشاره به عوامل اداری- تشکیلاتی داشته‌اند. "کایدن و وایلدافسکی" در بررسی که در این زمینه کرده‌اند، کشورهای فقیر را کشورهایی با مشکلات بودجه‌ای خاص تلقی کرده‌اند. آنها کشورهای فقیر را کشورهای با درآمد سرانه کمتر از 900 دلار، سطح پایین تجهیز منابع، بدون حساب بودن هزینه‌ها و نظام اداری ضعیف دانسته‌اند. بررسی‌های تجربی که در این زمینه بعمل آمده است، نشان داده که تفکیک فوق در بسیاری موارد قابل تعمیم نیست و شمار زیادی از کشورها علیرغم داشتن درآمد سرانه کمتر از 900 دلار، از نظر بودجه‌ای ضعیف نیستند و حتی بعضی از آنها با مازاد بودجه مواجه هستند. از دیدگاه تجهیز منابع نیز در بعضی از کشورهای موسوم به فقیر، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی بیشتر از 20 درصد می‌باشد. تجزیه شوکهای اول و دوم نفتی نیز نشان داده است که تورم، وابستگی و افزایش مستمر کسری بودجه مشکلاتی است که در بین تمامی کشورها مشترک می‌باشد و اختصاص به گروه خاصی از کشورها ندارد. لذا، برای قایل شدن تفکیک بین کشورها باید به دنبال ضوابط دیگری بود. یکی از ضوابطی که در این زمینه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزینه‌های بودجه و برخی از وجوه نهادی آنها است. بدین منظور هزینه‌ها به 4 گروه تقسیم شده است: (1) فعالیتهای عمومی سنتی و برخی امور حاکمیتی (دفاع، آموزش، بهداشت و...)، (2) فعالیتهای صنعتی و بازرگانی دولت، (3) پرداختهای انتفاعی به بخشهای تولیدی (صنایع و کشاورزی و...)  و (4) پرداختهای انتقالی به خانوارها و افراد، نقش هر یک از اقلام فوق بستگی به بینش سیاسی دولت و جایگاه ساز و کار بازار در اقتصاد دارد. ویژگیهای خاص زیر را می‌توان برای کشورهای مختلف در ارتباط با معیارهای فوق بیان کرد:

  • به دلیل وجود نظام مستقر تأمین اجتماعی، در کشورهای صنعتی و بعضی از کشورهای در حال توسعه آمریکای لاتین، سهم هزینه‌های انتقالی به خانوارها و افراد بیشتر از سایر کشورها است.
  • نسبت مخارج مربوط به فعالیتهای بازرگانی و صنعتی به کل هزینه‌ها در کشورهای در حال توسعه بیشتر است، زیرا در این کشورها دولت نقش عمده را در توسعه اقتصادی دارد.
  • به دلیل دخالت مستقیم دولت در ارایه خدمات اجتماعی، سهم هزینه‌های آموزشی و بهداشتی در کشورهای در حال توسعه بیشتر است.
  • در مورد هزینه‌های دفاعی، با توجه به ماهیت آن تفکیک خاصی را نمی‌توان بین کشورها قایل شد. تفاوتهای نهادی بین کشورها عمدتاً در ارتباط با تدوین برنامه‌های توسعه است. بیشتر کشورهای در حال توسعه اقدام به تهیه برنامه‌های میان مدتی کرده‌اند که سیاستهای مالی آنها در چارچوب این برنامه تهیه می‌گردد. کشورهای صنعتی عموماً دارای برنامه‌های عمرانی نیستند، ولی هزینه‌های خود را از طریق روشهای پیشرفته بودجه‌بندی و استفاده از الگوهای خاص هزینه‌ای برآورد می‌کنند.

 روند اصلاحات

اصلاحات بودجه‌بندی در اوایل قرون نوزدهم میلادی عمدتاً به منظور افزایش توان حسابدهی حکومتهای پیرو دموکراسی اجتماعی و یا اعمال کنترل بیشتر در رژیم های شبه پادشاهی اعمال می‌شد. توجه قانونگذاران به تدریج از مالیات‌بندی به تخصیص هزینه‌های عمومی معطوف شد. کوششهای اولیه در کشور بریتانیای کبیر در راستای هدف تهیه چارچوبی برای افزایش توان پاسخگویی مالی دولت بود. انضباط مالی و صرفه جویی از طریق دستورالعمل‌هایی که توسط دستگاه مرکزی اعلام می‌شد، باید رعایت می‌گردید. دستگاه مرکزی فعالیت خاصی که نیاز به هزینه داشته باشد نداشت و فقط باید کنترل می‌کرد وجوه تعیین شده در محل اصلی خود به مصرف برسد. از سوی دیگر دستگاه‌های مصرف کننده، فعالیتهای خاصی داشتند که آنها را می‌بایست در چارچوب ضوابط تعیین شده توسط دستگاه مرکزی انجام می‌دادند. چندی بعد وظایف حسابداری و حسابرسی ضروری تشخیص داده شد و دستگاه‌های خاصی بدین منظور مشغول به کار شدند.

نظام بودجه‌ریزی فرانسوی با درجه تمرکز بیشتری توسعه یافت. واحد خزانه‌داری دارای مسئولیت تمامی امور مربوط به نظارت، ممیزی، بازرسی، راهنمایی‌های مستقیم و غیرمستقیم و تهیه ضوابط و مقررات بود. در این نظام، ذیحسابانی در هر یک از دستگاه‌های اجرایی و گروهی از حسابداران مسئول رسیدگی به عملکرد درآمدها و انجام هزینه‌ها و بازرسانی برای رسیدگی به اجرای تمامی فعالیتها، پیش‌بینی شده بود.

توسعه نظامهای فوق دو نتیجه مهم و ماندگار داشت. اول، ایجاد یک دستگاه مالی مرکزی در داخل دولت و دوم رشد خدمات مالی دولتی. البته تمرکز امور در یک دستگاه مرکزی منجر به مشکلاتی می‌شد که مهمترین آن ممانعت از رشد و توسعه مدیریت مالی در دستگاه‌های اجرایی بود. وجود یک دستگاه مرکزی مالی پرقدرت در جریان جنگ اول جهانی بطور جدی مورد سوال قرار گرفت. این مشکل به خصوص در کشورهایی که نقش برابری برای قوای مجریه و قانونگذاری قایل بودند قابل مشاهده بود. تلاشهایی که برای حل این مشکل به عمل آمد منجر به ایجاد دفاتر بودجه اجرایی و تفویض اختیارهای بیشتر به دستگاه‌های مصرف کننده در اوایل دهه 1920 در کشور آمریکا شد. مقارن این تحولات در کشور انگلیس نیز در جهت تمرکز مالی بیشتر، اختیارهای بیشتری به دستگاه‌های مصرف کننده تفویض شد.

رکود اقتصادی سالهای 1930 منجر به مجموعه مشکلات جدیدی شد. برای مواجهه با مشکل برقراری تراز بودجه، اصلاحاتی در جهت ایجاد نظام بودجه دوگانه به عمل آمد و هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای تفکیک گردید. هدف این اصلاح، که به خصوص در کشورهای اسکاندیناوی انجام شد، ایجاد یک بودجه سرمایه‌ای بود که فقط از طریق استقراض تأمین مالی شده و دارایی‌های حاصل از آن دارای طول عمر بیشتری بوده و قادر به ایجاد درآمد و در نتیجه بازپرداخت هزینه‌های وام اخذ شده در آینده باشد. ایجاد بودجه سرمایه‌ای تاثیر بسزایی در ساختار بودجه برای سالیان متمادی است. در همین سالها اقدامهایی در جهت تفکیک عملیات بالای خط و پایین خط بودجه، ایجاد بودجه عادی و خاص، تفکیک هزینه‌های مستمر و غیرمستمر و ایجاد بودجه‌های توسعه‌ای به عمل آمد.

ایجاد بودجه سرمایه‌ای در کشورهای در حال توسعه، یکی از ویژگیهای اساسی بودجه دولت را تغییر داد، که آن امکان استفاده از وجوه پروژه‌های سرمایه‌ای در دوره زمان بیشتر از یکسال بود. بعضی از کشورها دارای نظامهایی هستند که وجوه بطور خودکار از یک سال به سال دیگر منتقل می‌شود و این وجوه در طول اجرای پروژه قابل استفاده است.

اصلاحات بودجه‌ای در دهه 1950 دو وجه متمایز داشت. در کشورهای صنعتی، توجه بیشتر به سوی کاهش کنترلهای قانونی معطوف گردید. در حالی که در کشورهای در حال توسعه، بودجه به عنوان عاملی برای به حرکت درآوردن برنامه‌های توسعه و به حداقل رساندن تفاوتهای نهادی بین دستگاه‌های مالی سنتی و دستگاه‌های برنامه‌ریزی سازمان یافته، مورد تاکید قرار گرفت. کاهش کنترلهای قانونی نهایتاً منجر به ایجاد نظام بودجه‌ریزی عملیاتی شد. این نظام بعد جدیدی به ابعاد سنتی بودجه (صرفه‌جویی و کارایی) اضافه کرد. نظام بودجه‌بندی عملیاتی بین "کارایی" و "اثربخشی" تمایز قایل می‌شود. "کارایی"، با استفاده مفید از منابع ارتباط دارد، در حالی که "اثربخشی"، با عملکرد مرتبط است. در بودجه‌بندی عملیاتی طبقه بندی عملیات به نحوی است که هدفها شفافتر بیان می‌شوند، ارزیابی بودجه سهل‌تر بوده و در روش هزینه‌بندی آن ارتباط بین نهاده و ستانده موردنظر قرار می‌گیرد.

استفاده از بودجه‌بندی عملیاتی، برای اولین بار توسط "کمیسیون اول هوور در سال 1949 پیشنهاد گردید. در پاسخ به این پیشنهاد، کنگره آمریکا در اصلاحیه قانون امنیت ملی سال 1949 توصیه کرد بودجه عملیاتی در ارتش مورد استفاده قرار گیرد. در سال بعد در چارچوب قانون "روشهای حسابداری بودجه" استفاده از این روش در دولت فدرال الزامی شد. بدین ترتیب این نظام از سال 1950 در آمریکا از طریق محاسبه هزینه واحد برای هر یک از فعالیتها آغاز شد و وزارت دفاع در همین چارچوب مجموعه‌ای از طبقه‌بندی‌های جدید را پیشنهاد کرد که قابل استفاده در تمامی خدمات دولتی بود. این طبقه‌بندیها که در حال حاضر نیز بعضاً مورد استفاده قرار می گیرد، شامل: پرداختهای پرسنلی، هزینه‌های نگهداری و عملیات، هزینه‌های تحقیقاتی و هزینه‌های توسعه، می‌گردید.

اگرچه بازسازی گذشته امری مشکل است، ولی به نظر می‌رسد تلاشهای به عمل آمده برای استفاده از بودجه عملیاتی در دهه 1960 با شکست روبرو شد و با این وجود یک اثر پایدار از این تلاش به جای ماند و آن استفاده گسترده از اطلاعات برنامه‌ای در سند بودجه است. اطلاعاتی که در سالهای بعد مورد توجه بیشتری قرار گرفت.

سالهای اولیه 1950، همچنین همراه با تلاشهایی برای ایجاد عدم تمرکز در مدیریت مالی بود. با توجه به گسترش فعالیتهای دولت، مشخص شد یک دستگاه متمرکز قادر به ایفای تمام وظایف پیش‌بینی شده در نظام بودجه‌ریزی نیست. لذا به تدریج برخی از وظایف دولت در این زمینه به دستگاه‌های اجرایی منتقل گردید.

در کشورهای در حال توسعه نیز مشخص شد که نظامهای استعماری مدیریت مالی با اعمال کنترلهای تفصیلی مناسب نقش تحول یافته دولت در توسعه اقتصادی نیست. علاوه بر این نظامهای موجود، ساختار ارزشی را ایجاد کرده بود که با وظایف و اهداف جدید سازگار نبود. پوشش بودجه کامل نبود، نظامهای دوگانه بودجه‌ای سازگاری لازم را نداشتند و در نتیجه کنترلهای متمرکز گمراه‌کننده بود. در نتیجه نظام بودجه‌بندی مورد اصلاح همه جانبه قرار گرفت. این اصلاحات شامل تجدیدنظر در طبقه‌بندی‌های بودجه و بهبود سازمان و تشکیلات بودجه‌بندی بود. ظهور برنامه‌ریزی به عنوان سازمانی مستقل، ابعاد جدیدی به کنترلهای مالی داد. اصلاحات انجام شده، بعضی نتایج ناخواسته ولی مفید نیز داشت که مهمترین آن ایجاد مباحث زیادی در زمینه علوم اجتماعی بود. هزینه عمومی به طور سنتی زمینه فراموش شده‌ای در مالیه عمومی بود. علوم سیاسی نیز در مورد بودجه‌بندی حرفی برای گفتن نداشت و تشکیلات اداری عمومی خود را محدود به روشهای واقعی تشکیلات و نظامهای قانونگذاری موجود کرده بود. رشد فزاینده هزینه عمومی در کشورهای صنعتی و ظهور برنامه‌ریزی توسعه، مسایل جدیدی را در زمینه مولفه‌های هزینه‌های عمومی مطرح ساخت. تلاشهای زیادی برای حل این مسایل در دهه 1950 بعمل آمد. اقتصاددانان بودجه‌بندی دولتی را بصورت فرایند بهینه سازی تعبیر کردندکه در جریان آن تخصیص منابع بین دولت و مردم با بالاترین کارایی انجام می گیرد. این مباحث در دهه 1960 شکل اجرایی به خود گرفت.

در اواخر دهه 1950 ، تحلیل‌گران سیاسی و معتقدان به مشهودها و ادراکهای حقیقی، بودجه را به عنوان عاملی برون‌زا که از طریق تقاضا برای خدمات ایجاد شده است و همچنین فرایندی مطلقاً بوروکراتیک تلقی نمودند. بنابراین بطور خلاصه دهه 1950، از نظر بروز نظراتی که تا امروز نیز بعضاً‌ بوروکراتیک تلقی نمودند. بنابراین بطور خلاصه دهه 1950، از نظر بروز نظراتی که تا امروزه نیز بعضاً‌مورد استناد است، از اهمیت ویژه‌ای برخوردار بوده است.

در خصوص "وجوه اقتصادی"، برنامه‌ریزی هزینه‌های عمومی از طریق تهیه پیش‌بینی غلطان هزینه‌ها مورد توجه بیشتری قرار گرفت. طی سالهای اولیه دهه 1970، توجه بیشتر به مدیریت تقاضا و برنامه‌ریزی مربوط به آن، منجر به از دست رفتن کنترل مالی شد. چندی بعد ابزارهایی بکار گرفته شد که موجب بهبود نظامهای گزارش‌دهی و نظارت بر بودجه گردید. مشکل دیگری که در این دوره پدید آمد، برنامه‌ریزی به قیمتهای ثابت و تعدیل برآوردها بر مبنای افزایش قیمتها بود. برای مقابله با این مشکل، در کشور انگلیس برنامه‌ریزی بر مبنای قیمتهای ثابت منسوخ و به تدریج روشهای جدیدی با استفاده از برآورد روند قیمتها در آینده به کار گرفته شد. در این دوره همچنین نظام برنامه‌ریزی هزینه‌ها در بیشتر کشورهای اروپای غربی و بعضی از کشورهای در حال توسعه مورد استفاده قرار گرفت.

در کشورهای در حال توسعه مشکل اساسی انجام امور بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی در دستگاه‌های اجرایی جداگانه بود. اقدامهایی هم که صورت گرفت نها آنا

حالت ادواری به شکل الگوی: جداسازی- یکپارچگی-جداسازی داشت. مشکل اجرای برنامه هم وجود داشت و مشکلات حسابداری فرسوده دولتی نیز بیشتر از پیش نمایان شد.

تجربیات فوق بعد از شوک اولیه نفتی چرخش دیگری پیدا کرد. توجه‌ها عمدتاً به کنترل رشد هزینه‌ها معطوف شد. اگرچه بررسی‌های تجربی که در این زمینه صورت گرفت هیچ یک رشد هزینه‌ها را توجیه نمی‌کرد، لیکن به نظر می‌رسد عوامل سیاسی و همچنین فنی خاص منجر به افزایش هزینه‌ها شده باشند. گسترش نقش دولت به عنوان تولیدکننده، مصرف‌کننده، کارفرما و سرمایه‌گذار و همچنین تغییر در توزیع نسبی جمعیت، تغییر کشش درآمدی تقاضا برای خدمات عمومی و پرداخت قیمت بیشتر توسط دولت برای کالاها و خدمات مصرفی مجموعاً باعث رشد هزینه‌ها شد. در سالهای اولیه، تورم درآمد بیشتری را حاصل کرد و لذا تصمیم‌گیری در مورد هزینه‌ها فشار زیادی ایجاد نکرد. برخی از اقلام هزینه‌ها از حالت اختیاری و صوابدیدی به شکل استحقاقی درآمدند. هزینه‌های انتقالی و خدمات اجتماعی با تورم افزایش یافتند. با توجه به این تحولات و تعهدات ایجاد شده، قدرت انعطاف تصمیم‌گیران محدود شد. به تدریج که افزایش هزینه‌ها موجب تغییر در نرخ مالیاتها شد و کسری بودجه افزایش یافت، لزوم کنترل هزینه‌ها آشکار گردید. کشورهایی که منابع درآمدی آنها منحصر به مالیات بود، برای تأمین کسری بودجه تلاشهایی را برای کسب درآمدهای جدید آغاز کردند. کوششهای انجام گرفته برای محدود کردن کسری بودجه، همچنین منجر به کاهش هزینه‌هایی شد که عامل ایجاد رشد اقتصادی بودند. با بروز رکود اقتصادی، افزایش درآمدها محدود شد، در حالیکه هزینه‌ها از طریق ایجاد کسری بودجه بیشتر بر تورم موجود دامن زد. میزان استقراض افزایش یافت و هزینه‌های مربوط به بهره وامهای دریافت شده منجر به افزایش کسری بودجه شد. مجموعه عوامل فوق منجر به این نتیجه شد که کنترلهای بودجه‌ای باید معطوف به رشد هزینه‌ها گردد.

نتیجه‌گیری فوق دو اثر مثبت و منفی داشت. از جنبه مثبت، قوانینی در جهت بررسی مستمر سیاستهای موجود، برقراری نظامهای کنترل و نظارت مدیریت مالی، و تهیه گزینه‌های مختلف اجرای بودجه تدوین گردید. به تجزیه و تحلیل سیاستها اهمیت بیشتری داده شد و بهبود بهره‌وری و کارآیی مورد تاکید قرار گرفت. بعضی از کشورها ذیحسابی کل (کانادا) یا بازرس مالی کل (آمریکا) برای بررسی حسابها تعیین کردند.

از جنبه منفی، فشارهای هزینه‌ای باعث شد که دولتها اقدام به کاهش همه جانبه هزینه‌ها و یا تعدیل هزینه‌ها در قالب سقفها مشخص بزنند. این اقدامات غالباً بصورت ضربتی و متمرکز صورت می‌گرفت. نهایتاً ثبات هزینه‌ها جای خود را به تعدیلهای کوتاه مدت هزینه‌ها داد.

اصلاحات به عمل آمده طی دوره پنج ساله 1980-1930 به دلیل نارسایی‌هایی که داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند. بخش عمده‌ای از ادبیات مربوط به اصول سیاسی و تشکیلات دولتی اشاره به این موضوع دارند که در نظامهای بودجه‌بندی به کار گرفته شده، به رویکردهای بودجه‌ای سیاسی و سنتی توجهی نشده است. براساس ادبیات مزبور بیشتر راه‌حلهای اقتصادی، در واقع مشکل سیاسی هستند در حالی که راه‌حلهای سیاسی ممکن است به مشکلات اقتصادی منجر شوند.

برخی از تحلیل‌گران نیز معتقد بودند که اصلاحات انجام گرفته نباید از دیدگاه عدم موفقیت در تحقق هدفهای موردنظر، بلکه از دیدگاه مسایلی که با استفاده از آنها مطرح شده و مسایلی که در آینده پیش روی بودجه‌ریزان قرار می‌گیرد، مورد توجه قرار گیرند. بررسی‌های تجربی در مورد این اصلاحات نشان داد که کاربرد این اصلاحات و نوآوری‌های نهادی ذی‌ربط منجر به ایجاد دو دسته مشکلات شد. در کشورهای صنعتی، مشکل اساسی در ارتباط با روشهای بکار گرفته شده و برنامه‌ریزی مالی میان‌مدت و نوع بحثهای میان دستگاه‌های نظارت‌کننده و مصرف‌کننده اعتبارات بود. دستگاه‌های مصرف‌کننده، اعتبار متقاضی افزایش اعتبار در سطحی بالا بودند که تأمین آنها منجر به افزایش تورم و در نتیجه کاهش رقم واقعی هزینه‌ها شد. مشکل تعدیل کوتاه‌مدت هزینه‌ها نیز منجر به بروز مسایل سیاسی و کاهش انعطاف سیاسی تصمیم‌گیران شد. هماهنگی بین تغییرات بودجه‌ای کوتاه‌مدت و استراتژی میان مدت اقتصادی مشکلی بود که لاینحل باقی ماند.

در کشورهای در حال توسعه فرآیندهای بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی که توسط دستگاه‌های مستقل انجام می‌گرفتند، منجر به مشکل دوگانگی شده که اثرات آن به تمامی ساختار و طبقه‌بندی های مختلف بودجه سرایت کرد. مسائل مربوط به تمرکز و عدم تمرکز نیز اگرچه در بعضی مقاطع مورد توجه قرار گرفت، لیکن هیچگاه به عنوان یک وجه مهم بودجه‌بندی با آن برخورد نشد.

تحولات نظام بودجه‌ریزی از سال 1980 بیشتر حول محور اساسی مسائل اساسی فوق بود. تلاش‌های به‌عمل آمده طی این دوره را می‌توان تحت شش فصل اساسی جمع‌بندی کرد:

الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه بندی

ب) عدم تمرکز و فدرالیسم مالی

ج) ارتقای مدیریت و شفاف‌سازی حساب های مالی

د) بودجه ریزی بر مبنای عملکرد

هـ) نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج

و ) نظام چارچوب میان مدت هزینه های بودجه

الف) جنبه‌های سیاسی و ایده ئولوژیک بودجه بندی

اهداف اصلی بودجه‌بندی، حداکثر کردن منابع، ‌اولویت‌گذاری نیازهای مختلف و تعیین سطح مناسب هزینه‌ها است. تحقق این اهداف به سادگی میسر نیست، زیرا بودجه‌بندی با ارزش‌ها، قدرت‌های سیاسی و رجحان تصمیم‌گیران روبرو است. به بیان دیگر ملاحظات سیاسی در بودجه‌بندی ممکن است سایر عوامل را تحت تاثیر خود قرار دهد. در رویکرد سیاسی بودجه‌بندی، معاملات و مبادلات تصمیم‌گیران سیاسی در کانون توجه قرار دارد. اجزای اصلی این رویکرد عبارتند از: انتخابات، رفتار قانونگذاری، گرایشهای بوروکراتیک، ایده ئولوژی سیاسی، سلیقه‌های شخصی و تبانی. در رویکرد سیاسی، محصول نهایی تابع میزان موفقیت جناح‌های سیاسی در دستیابی به هدفهای خاص خود از طریق شکل‌دهی رویدادهای آینده است.

ب- عدم تمرکز و فدرالسیم مالی

طی سالهای گذشته، روند اشکاری از تفویض اختیار تخصیص هزینه‌ها و افزایش درامدها به سطوح مختلف دولتی در سطح جهان وجود داشته است. روند مزبور نه تنها در کشورهای دارای حکومت فدرال، بلکه در بسیاری از کشورهای دارای حکومت فدرال، بلکه در بسیاری از کشورهای دارای حکومت مرکزی نیز قابل مشاهده بوده است. دلایل متعددی برای این روند میتوان ذکر کرد که از جمله: تحولات سیاسی در جهت ایجاد دولتی با درجه مشارکت و دموکراسی بیشتر، بهبود میزان پاسخگویی رهبران سیاسی به مردم، ایجاد ارتباط بیشتر بین مقدار و کیفیت و ترکیب کالا و خدمات تولید شده با رجحان منتفع شوندگان از آنها.

ب-1- عدم تمرکز در هزینه‌های بودجه

از طریق تفویض اختیار انجام هزینه به سطحی از دولت که به منتفع شوندگان نزدیکتر است، کارآیی تخیصیص منابع افزایش می‌یابد. براین اساس، پرداخت متمرکز هزینه‌ها فقط باید در مورد کالاهای عمومی یعنی کالاهایی که منافع حاصل از آن همگانی و در سطح ملی است و یا کالاهایی که فراهم کردن آنها موجب صرفه‌جویی در مقیاس می‌شود، انجام گیرد. دفاع، امور خارجه و زیربناهای حمل و نقل و مخابرات مثالهایی در این زمینه می‌باشد.

ب-2- عدم تمرکز درآمدهای بودجه

تفویض تمام یا بیشتر وظایف اخذ مالیات به سطح پایین‌تر دولتی با اصول و ملاحظات توزیعی یا مدیریت اقتصاد کلان مغایر است. این تفویض، دولت مرکزی را در استفاده از ابزار مالیاتی برای مدیریت اقتصاد کلان محروم می‌سازد. علاوه بر این تفویض اختیار مزبور امکان توزیع مجدد منابع بین مناطق مختلف یا گروه‌های متفاوت درآمدی از طرف دولت مرکزی را از بین می‌برد. به همین دلیل است که واگذاری مسئولیت اخذ مالیات فقط برای کشورهایی توصیه شده است که بین سطوح مختلف دولت از نظر شرایط اقتصادی و اداری، تشکیلاتی هماهنگی وجود داشته باشد (مانند کشور آلمان). همچنین با توجه به اینکه تفاوتهای منطقه‌ای در زمینه پایه‌ها و نرخهای مالی ممکن است منجر به اختلال‌هایی در امر جریان کالا و خدمات و عوامل تولید ایجاد نماید، حتی در صورت هماهنگی شرایط اقتصادی مناطق، برای جلوگیری از اختلال‌های تخصیصی باید کوشش شود بین سیاستهای مالیاتی اتخاذ شده هماهنگی لازم وجود داشته باشد.

طراحی یک نظام مناسب انتقال منابع بین سطوح مختلف دولتی نه تنها برای توزیع مجدد منابع اهمیت ویژه‌ای دارد، بلکه برای حصول از اطمینان از برقراری محدودیت در میزان استقراض در سطوح مزبور نیز حایز اهمیت است. طراحی این نظام یکی از وجوه پیچیده فدرالسیم مالی است که به روشهای مختلف در کشورهای دنیا تجربه شده است. انتقال منابع درون دولتی معمولاً به دو صورت انجام پذیر است: 1) روش مشارکت در درآمد و 2) روش کمک‌های بلاعوض.

ب-3- وجوه اجرایی عدم تمرکز مالی

  1- درآمدها

واگذاری وظیفه اخذ مالیاتها به دولتهای ایالتی و منطقه‌ای نیازی به مدیریت اجرایی غیرمتمرکز این مالیاتها ندارد. اگر تعاریف پایه درآمدها در سطح کشور یکسان باشد و مناطق فقط در مورد نرخ تصمیم‌گیری کنند، در این صورت مدیریت اجرایی این قبیل مالیاتها می‌تواند توسط دولت مرکزی انجام شود. مدیریت اجرایی مرکزی مزایای مشخصی دارد. که مهمترین آنها یکسانی روشها است که موجب برخورد مشابه با مؤدیان مالیاتی در سراسر کشور شده و هزینه‌های تمکین را به خصوص در مورد شرکت‌هایی که در سطح چند منطقه فعالیت می‌کنند، کاهش می‌دهد. مدیریت اجرایی متمرکز همچنین صرفه‌جویی در مقیاس را امکان‌‌پذیر می‌سازد.

2- هزینه‌ها

عدم تمرکز در پرداخت هزینه‌ها چالش‌های جدیدی برای مدیریت هزینه‌ عمومی در تمامی سطوح دولتی در بر دارد که مهمترین آنها عبارتند از:

  • لزوم هماهنگی بین سیاستهای بودجه‌ای دولت مرکزی و دولتهای منطقه‌ای و ایالتی برای حصول اطمینان از سازگاری آنها با هدفهای کلان (رشد اقتصادی، تورم و تراز پرداختهای خارجی).
  • لزوم وجود یک مدیریت مالی کارآمد در سطوح مختلف دولتی.

ج- ارتقاء مدیریت و شفاف سازی حسابهای مالی

عدم توانایی روشهای سنتی بودجه‌بندی در حل مسائل بودجه‌ای کشورهای پیشرفته و در حال توسعه باعث ظهور روش جدیدی شد که به "ایدئولوژی مدیریت جدید" موسوم است. این اید‌ئولوژی تاکید بیشتری بر عملکرد، عدم تمرکز، کاربرد اصول بازار، افزایش انظباط مالی و ایجاد و توسعه نظامهای اطلاعاتی دارد. تاکید بر عملکرد در واقع حرکت از فرهنگ سنتی نظارت به روشهایی است که به صرفه‌جویی و بهره‌برداری حداکثر از منابع و افزایش کارآیی خدمات ارائه شده به جامعه تاکید دارد. برقراری فرهنگ جدید نیاز به تجدید ساختار نهادهای فعلی و توسعه نظامهای جدید برای تحقق هدفهای مورد نظر دارد. بدین منظور نهادهایی باید ایجاد شود که با مدیرانی اداره شود که در قالب بودجه‌ای ثابت، قادر به ارائه کالا و خدمات با کیفیت برتر باشند. این نظام به ایجاد ساختاری غیرمتمرکز کمک می‌کند که در آن بهره‌برداری از منابع و ارائه خدمات نزدیکتر به نقاط هدف انجام می‌گیرد.

 

د-‌ بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد

مفهوم بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد سابقه ای طولانی دارد. فرایند بودجه ریزی بر مبنای عملکرد از سه مرحله زیر تشکیل شده است:

-       تعیین اهداف و مقاصد

-       برآورد هزینه برنامه‌های لازم برای تحقق اهداف

-       تعیین شاخصهای کمی برای برآورد عملکرد هر برنامه

در کاربرد نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، کشور نیوزیلند پیشگام بوده و با فاصله زمانی کوتاه کشورهای استرالیا و انگلیس و چندی بعد بیشتر کشورهای اروپای شمالی نظام موجود بودجه‌ریزی خود را به این نظام متحول کردند. این نظام همراه با سایر نوآوری‌ها در همین زمینه مانند "مدیریت هزینه عمومی" و "روش حسابداری تعهدی" چارچوب منسجمی برای تهیه و اجرای بودجه ایجاد کردند.

ویژگی کلیدی نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، تلفیق اهداف نظام مدیریت بودجه با پاسخگویی مناسب است. به بیان دیگر عملکرد خوب مورد تشویق قرار گرفته و عملکرد نامطلوب تنبیه می‌شود. تجربیات به‌عمل آمده در این زمینه نشان می‌دهد که موفقیت این نظام مبتنی بر تداوم آن توسط دستگاههای اجرایی ذی‌ربط و کاربرد تدریجی استانداردهای عملکرد خدمات ارائه شده می‌باشد. برای تحقق این امر لازم است: (1) شاخص‌های عملکرد مشخص شده و به‌گونه‌ای گزارش شود که قابل عملیاتی شدن توسط مدیران بودجه باشد (2) دستگاه‌های اجرایی از استقلال بیشتری برخوردار شوند به نحوی که قادر باشند بهترین و کارآترین روش ارائه خدمات را تعیین کنند و (3) تغییرات لازم در عوامل انگیزشی و تنبیهی برای مدیران دستگاههای اجرایی پیش‌بینی شود.

مهمترین عامل نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد "برنامه" است. برنامه مجموعه‌ای از فعالیتها یا پروژه‌ها (طرحها)، تحت نظارت دستگاه یا واحد اجرائی خاص است که با استفاده از منابع موجود به دستیابی روشها و هدفها کمک می‌کنند اهداف عملیاتی هر برنامه باید قابل برآورد باشد. براین اساس بودجه‌ریزی و حسابداری باید به نحوی انجام گیرد که هزینه‌ها و درآمدهای هر برنامه یا فعالیت برای تصمیم‌گیران مشخص باشد. با توجه به ویژگی‌های یاد شده یک نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد مطلوب باید دارای سه مشخصه باشد: (1) ساختار برنامه در یک چارچوب راهبردی وسیعتر تعریف شود،

(2) چارچوب بودجه به نحوی تعریف شود که تصمیم‌گیری و اولویت بندی را تسهیل کند و (3) ساختار آن به‌گونه‌ای باشد که پاسخگویی را تقویت کند.

از دیدگاه بودجه‌ریزی برنامه‌ای، مهمترین معیار، ارتباط مستقیم یا غیرمستقیم آن با برنامه است. هزینه‌ها را می‌توان به موضوع‌های مختلفی از جمله: واحدهای عملیاتی، مرکز هزینه، محصولات و طرحها و پروژه‌ها مربوط ساخت. در هر گونه معیاری که مورد استفاده قرار گیرد، نظام هزینه‌یابی باید نه تنها بتواند اطلاعات هزینه‌ای دقیقی را درخصوص برنامه‌ها تولید کنند، بلکه باید قادر باشد این هزینه‌ها را به درستی به موضوع‌های هزینه مرتبط سازد.

به منظور بودجه‌ریزی برنامه‌ای و مبتنی بر عملکرد، روش مصرف هزینه‌ها به وسیله برنامه‌ها، فعالیتها و محصولات یا مراکز (هزینه‌ای)، چگونگی تخصیص هزینه‌ها به صورت مستقیم یا غیرمستقیم را تعیین می‌کند. برای افزایش دقت هزینه‌های برنامه یا محصول، و در عین حال کاهش تخصیص اختیاری هزینه‌ها، لازم است هر چه بیشتر که ممکن است منابع مصرفی به صورت هزینة مستقیم تلقی شود. البته برای پاره‌ای از اقلام هزینه به دلیل اشتراک در بیش از یک موضوع امکان ارتباط مستقیم با موضوع‌های هزینه ممکن است وجود نداشته باشد. هر چند که این هزینه‌های غیرمستقیم را می‌توان براساس مصرف یا میزان تأثیر آنها به موضوع‌های هزینه مرتبط ساخت.

به طور کلی فرآیند نظام هزینه‌یابی بر مبنای برنامه یا فعالیت به شرح زیر می‌باشد:

  • تفکیک برنامه به فعالیتها، تعیین اهداف کمی برنامه و فعالیتها و تعیین واحد مسئول هر فعالیت.
  • تشخیص منابع استفاده و هزینه‌های ذی‌ربط آنها بر حسب واحدهای مسئول انجام فعالیت در برنامه.
  • طبقه‌بندی و اندازه‌گیری هزینه‌های مستقیم و هزینه‌های غیرمستقیم یا بالاسری.
  • مرتبط ساختن یا تخصیص هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم با فعالیت یا فعالیتهای خاص

هـ )‌ نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج

"کنترل" عملیاتی مستمر است که با استفاده از آمار جمع‌آوری شده درخصوص شاخصهای عملکرد و نحوه پیشرفت فعالیتهای پیش‌بینی شده برای تحقق اهداف مشخص، اطلاعات لازم را برای اصلاح احتمالی روند در اختیار مدیران قرار می‌دهد.

"ارزشیابی" تشخیص و تعیین میزان تحقق اهداف مربوط به طرحهای در دست اجرا یا تکمیل شده، برنامه‌ها و سیاستها است. در این فرایند تحولات میزان کارآیی، اثربخشی و تداوم اقدامات نیز مورد بررسی قرار می‌گیرد. ارزشیابی باید اطلاعاتی را به دست دهد که معتبر و مفید باشد و در فرآیند تصمیم‌گیری مورد استفاده قرار گیرد.

ارزشیابی مکمل کنترل است زیرا چنانچه نظام کنترل تشخیص دهد فعالیتی از مسیر اصلی منحرف شده است فرآیند ارزشیابی مشکل ایجاد شده را به صورت کمی و کیفی آشکار و مشخص می‌سازد. برای مثال اگر اطلاعات عملکرد سالانه به صورت مجرد و بدون توجه به برنامه ارزشیابی ارایه شود مدیران ممکن است نتیجه‌گیری اشتباهی در خصوص موضوع داشته باشند. نگاه صرف به روند اطلاعات معمولا نمی‌تواند میزان کارآیی برنامه‌های دولت را بیان کند.

کنترل می‌تواند در سطوح طرح، برنامه یا سیاست انجام گیرد. برای مثال درخصوص بهداشت نوزادان، از طریق کنترل میزان آگاهی از مراقبت قبل از وضع حمل در شش روستای هدف می‌توان کنترل را در سطح طرح یا پروژه به اجرا درآورد. در سطح برنامه، فرآیند کنترل برای حصول اطمینان از انجام مراقبت‌های قبل از وضع حمل زنان باردار در یک منطقه از کشور می‌تواند انجام گیرد. در سطح کنترل سیاست، توجه معطوف به تنظیم نرخ مرگ و میر در سطح همان منطقه خواهد بود.

ارزشیابی نیز مانند کنترل در سطوح طرح، برنامه و سیاست می‌تواند انجام گیرد. برای مثال در مورد خصوصی‌سازی نظامهای منابع آب، ارزشیابی طرح ممکن است شامل بررسی و بهبود نرخ آب‌بها در دو استان باشد. در سطح برنامه، مدیریت مالی دولت مورد ارزیابی قرار می‌گیرد و در سطح سیاست الگوها و روشهای خصوصی‌سازی منابع آب مورد بررسی و ارزیابی قرار می‌گیرد.

و- نظام چارچوب میان مدت هزینه‌های بودجه0(MTEF)

چارچوب میان‌مدت هزینه‌های دولتی، یک فرآیند تدوین برنامه و بودجه است که در قالب آن هیئت دولت و دستگاه‌های اجرایی با حفظ قراردادهای معتبری برای تخصیص منابع به اولویت‌های موردنظر منعقد می‌سازند. این فرآیند دو هدف اصلی دارد: اولین هدف تعیین اهداف کمی مالی و دومین هدف تخصیص منابع راهبردی در قالب هدف‌های کمی یاد شده است.

"تخصیص منابع به اولویتهای راهبردی" نیازمند تعیین اولویتهای عمومی دولت و همچنین اولویتهای هریک وزارتخانه‌ها است. برای این شفافیت لازم است، اولویتهای دولت در بودجه منعکس شود در حالی که در زمینه اولویتها بخش (وزارتخانه‌ها) ذکر آنها در برنامه‌های بخشی کافی است.

فرآیند تعیین اهداف کمی از دو فرآیند مجزا تشکیل شده است: (1) تهیه گزارش اقتصادی و مالی به وسیله دستگاه‌های اجرایی و (2) تعیین هدف‌های کمی به وسیله دولت، نتایج این دو فرآیند در دو گزارش مجزا برای اطلاع عموم منتشر می‌شود.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Text Box: 2- تجربه برخی از کشورهای منتخب در اجرای نظام بودجه‌ریزی  بر مبنای عملکرد

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  کانادا

الف - زمان و چگونگی شروع اجرای نظام

نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد از دهه 1960 آغاز شد. در این دهه توجه بیشتر معطوف به مرتبط ساختن مخارج به نتایج و محصولات بود. در دهه 1970، ارزیابی برنامه‌ها و اثربخشی برنامه‌ها را در دستور کار خود قرار داد.

    مهمترین تحولات انجام گرفته در این زمینه از آن زمان تاکنون به شرح زیر بوده است:

  • بررسی برنامه‌ها و فرآیند هزینه به منظور کاهش کسری بودجه که موفقیت برنامه‌ها را با خطر مواجه ساخته بود.
  • تغییر نظام مدیریت هزینه‌ها و گزارش دهی نتایج و عملکردها

·              تاکید بر کیفیت خدمات، تعیین استانداردهای خدمات و گزارشگیری از عملکردها و نتایج

  • بررسی سایر روش‌های ارایه خدمات دولتی. موفقیت‌های بدست آمده در این زمینه به خصوص واگذاری و ارایه این خدمات به بخش خصوصی و تاکید بیشتر بر نتایج بسیاری از مشکلات ارایه این خدمات در بخش دولت را از بین برده است.
  • اصلاح نظام حسابداری بودجه در راستای هماهنگی با تحولات ایجاد شده
  • اصلاح روش گزارش دهی به مجلس به منظور ارایه اطلاعات مناسبتر در زمینه‌های برنامه‌ها و طرح‌های دولتی و عملکرد اقدامات دولت با تکیه بر نتایج
  • ابلاغ دستورالعمل‌ ارزیابی نتایج و تعهدات دستگاه‌های اجرایی شامل: اندازه‌گیری عملکرد، گزارش‌دهی و ارزیابی

 

ب- تلاش‌های به عمل آمده در زمینه فرهنگ سازی بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد
  • از سال 1998 نظام تشویق و تنبیه برقرار شده و مدیرانی که به نتایج مورد انتظار رسیده‌اند مورد تشویق قرار گرفته‌اند. به طور کلی بین 10 تا 25 درصد از حقوق مسئولین اجرای برنامه‌ها وابسته به تحقق و دستیابی به عملکرد و نتایج از پیش تعیین شده بوده است.
  • خزانه‌داری چارچوب مدیریتی خاصی برای مدیران مالی تعیین و ابلاغ کرده است.
  • مدرسه خدمات عمومی کانادا دوره‌های متعددی برای آموزش بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد برگزار کرده است.
  • از سال 2003 چارچوب خاصی تحت عنوان "پاسخگویی مدیران" تهیه و ارایه شده است. در این چارچوب مسئولیت‌ها و انتظارات از دستگاه‌های اجرایی مختلف در زمینه عملکرد و نتایج برای معاونین دستگاه‌های مزبور مشخص شده است. همه ساله دبیر هیات خزانه‌داری چگونگی عملکرد شاخصهای هر دستگاه را با معاونت‌های ذی‌ربط بررسی و گزارش می‌نماید.
  • دولت تاکید زیادی بر مرتبط ساختن مخارج با نتایج در امر برنامه‌ریزی، گزارش‌دهی داخلی و گزارش به مجلس دارد.
ج - موانع اصلی موجود در سر راه توسعه بیشتر نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد
  • مرتبط ساختن اجرای سیاستها و نتایج بدست آمده
  • اندازه‌گیری معنی دار نتایج براساس یک شاخص واحد
  • بودجه یکساله انجام می‌گیرد در حالیکه نتایج آن ممکن است بیش از یک سال بدست آید.
  • نتایج ممکن است حاصل از یک فعالیت دولت نباشند و چند فعالیت منجر به یک نتیجه واحد شود.
  • عدم توازن در ارایه گزارشات مالی به دلیل طبیعت نظام پارلمانی و گرایش دستگاه‌ها به گزارش عملکردهای مطلوب و عدم گزارش مشکلات
د - درس یا درسهای مهم حاصل از اجرای نظام
  • با نشستن و بحث کردن راه به جایی برده نخواهد شد. باید کار را شروع کرد. تا زمانی که کار شروع نشده است دستگاه‌های اجرایی تعهد دولت نسبت به اجرای نظام را باور نمی‌کنند.
  • نباید انتظار داشت از همان اول نظام کامل و بدون نقص اجرا شود. حداقل بین 5 تا 6 سال تلاش مستمر تمامی بدنه دولت برای اجرای نسبتاً کامل نظام مورد نیاز است. همواره موانعی بر سر کار وجود دارد یا به وجود خواهد آمد که باید به تدریج مرتفع و از سر راه برداشته شود.
  انگلیس
الف- زمان و چگونگی شروع اجرای نظام
  • بعد از انتخابات سال 1997، دولت مجموعه‌ای از اصلاحات مخارج دولتی را در قالب "برنامه بررسی جامع مخارج" در سال 1998 ارائه نمود. این مجموعه شامل یک برنامه 3 سالانه مخارج به منظور مدیریت خدمات عمومی برای دستگاههای اجرایی، داشتن بودجه‌های جاری و سرمایه‌گذاری مجزا به منظور جلوگیری از تحت فشار قرار گرفتن طرحهای سرمایه‌گذاری ضروری، ارائه نظام حسابداری جدید برای کنترل روند مخارج است.
  • حرکت به سوی هدفهای بلند مدت‌تر برای تخصیص منابع بودجه
  • در برنامه‌ یاد شده جدید 600 هدف عملکرد در 35 موضوع مختلف پیش‌بینی شده است. بیشترین این هدفها در خصوص داده‌ها و فرآیندها است.
  • هدفهای مزبور مجموعاً 18 دستگاه اجرایی را در بر می‌گیرد. رویکرد این اهداف بیشتر معطوف به عملکرد و نتایج می‌باشد.
  • دستگاههای اجرایی سالانه دوبار گزارش عملکرد اهداف خود را ارائه نموده‌اند.
ب- تلاش‌های به عمل آمده در جهت فرهنگ سازی بودجه ریزی بر مبنای عملکرد
  • اجرای برنامه مخارج موجب پاسخگویی بهتر دولت و مجلس شده است، کیفیت و کمیت گزارش‌های عملکرد ارتقاء یافته و در چارچوب برنامه‌ میان مدت مخارج تخصیص منابع با اثر بخشی مهمتری صورت گرفته است.
  • هیچگونه تنبیهی برای مدیرانی که اهداف مورد نظر را محقق نکرده‌اند وجود ندارد.
  • عملکرد برنامه دوبار در سال انجام می‌گیرد و روسای دستگاههای اجرایی در مقابل وظایف خود پاسخگو بوده‌آند.
  • عملکرد دوره گذشته دستگاههای اجرای ملاک تخصیص اعتبارات قرار گرفته است.
ج- موانع اصلی بر سر راه توسعه بیشتر نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد
  • بعد از گذشت 7 سال از برنامه اصلاحات، تنها مانع بر سر راه اجرای آن مخالفتهای حزب مخالف دولت بوده است.
  • گزارشهای ارزشیابی حاکی از بهبود ارتباط بین دولت مرکزی، دولتهای منطقه‌ای و سازمانهای ناحیه‌ای بوده است.
  • نظام حسابداری برنامه نیاز به بازبینی دارد.
د- درس یا درس‌های مهم حاصل از نظام
  • قبل از هدف‌گذاری مشورت‌های لازم باید به عمل آید.
  • هدفگذاری باید برای دوره میان مدت و بلند مدت انجام گیرد. استراتژی‌های بلند مدت و کوتاه مدت به دستگا‌هها امکان می‌دهد بر نتایج عملکرد متمرکز شوند و از عکس‌العمل کوتاه مدت جلوگیری می‌نماید.
  • اهمیت اندازه‌گیری نباید دست کم گرفته شود. اندازه‌گیری برخی از نتایج مشکل است. با این وجود باید کوشش شود این نتایج اندازه‌گیری شوند و از محاسبه محصولات واسطه باید خودداری نمود.
  • از تعداد شاخص‌های عملکرد باید خودداری کرد.
  آمریکا
الف- زمان و چگونگی شروع اجرای نظام
  • قانون عملکرد و نتایج دولت از سال 1993 مبنای چارچوب بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد دولت و دستگاههای اجرایی می‌باشد.
  • مهمترین فراز‌های قانون یاد شده در قانون بودجه سال 1990 مورد عمل قرار گرفته بود. دفتر مدیریت و بودجه در گزارش خود نیاز به برنامه‌ریزی استراتژیک، کنترل و ارزشیابی عملکرد و انعطاف‌پذیری و پاسخگویی را مورد تاکید قرار داد.
ب- تلاش‌های به عمل آمده در جهت فرهنگ سازی بودجه ریزی بر مبنای عملکرد
  • برنامه‌ریزی استراتژیک - در این برنامه وظایف و ماموریت‌های دستگاههای اجرایی مشخص شده و اهداف بلند مدت این دستگاهها تعیین شده است. در شروع دهه 1990 تعداد کمی از دستگاهها فاقد این برنامه بودند. ولی در حال حاضر برنامه‌ریزی استراتژیک نه تنها مسئولیت تمامی دستگاههای اجرایی به شمار می‌آید بلکه در هر دفتر و واحد اجرایی مبنای فعالیت‌ها به شمار می‌آید.
  • اندازه‌گیری عملکرد - بودجه‌ سالانه دستگاههای اجرایی باید همراه با برنامه‌های عملکرد سالانه پیشنهاد شوند. این برنامه‌ها ابتدا به دفتر مدیریت و بودجه پیشنهاد می‌شود و پس از بررسی این دفتر به کنگره ارسال می‌شود.
  • تلفیق بودجه و عملکرد - تلفیق عملکرد یکی از پنج نوآوری دولت می‌باشد که در بودجه دو سال اخیر (2004 و 2005) مورد تاکید بوده است.
ج - موانع اصلی بر سر راه توسعه بیشتر نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد
  • ارزشیابی برنامه - به رغم تلاش‌های به عمل آمده در این زمینه عرضه و تقاضای این ارزشیابی هر دو ضعیف بوده است. در بلندمدت، پایداری و اعتبار بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نیازمند بهبود ظرفیت‌های ارزشیابی است.
  • تشخیص هزینه‌های برنامه‌های اجرایی بودجه - به منظور درک بهتر هزینه‌های برنامه‌های اجرایی، حسابداری فعالیتهای بودجه باید بر اساس برآورد دقیق منابع مورد استفاده انجام شود. این امر گام مهمی به سوی بودجه‌ریزی بر مبنای نتیجه و افزایش شفافیت مالی می‌باشد. در حال حاضر چنین چیزی وجود ندارد.
  • استقرار نظام گزارشگیری مناسب- تعداد کمی از دستگاههای اجرایی مجهز به نظام خودکار به هم پیوسته اطلاعات هزینه و اهداف برای گزارشگیری عملکرد می‌باشند.
د- درس یا درس‌های حاصل از نظام
  • لزوم استفاده از تجربه کشورهای دیگر در زمینه اجرای این نظام. در کاربرد این نظام در آمریکا از تجربیات کشورهای استرالیا، کانادا، نیوزیلند و انگلیس استفاده شده است.
  • بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد باید هماهنگی با سایر برنامه‌های توسعه کشور به اجرا درآید.
  • اجرای این نظام نیازمند ارتباط بیشتری بین منابع و نتایج است.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Text Box: 3- پیشنهاد روشی برای  بودجه‌ریزی عملیاتی

 

 

 

 

: نهاده‌ها             



Text Box: HŽ

             : ستانده‌ها













فرآیند تولید


 




 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

بودجه‌ریزی عملیاتی عوامل "صرفه‌جویی" و "اثربخشی" را به ابعاد سنتی بودجه‌ریزی اضافه می‌کند. نظام بودجه‌ریزی عملیاتی بین "کارآیی" و "اثربخشی" تمایر قائل می‌شود. در"کارآیی" استفاده مفید از منابع مورد نظر است، در حالیکه "اثربخشی" با عملکرد مرتبط است. در بودجه‌ریزی عملیاتی طبقه‌بندی عملیات به‌نحوی است که هدفها شفافتر بیان می‌شوند، ارزیابی بودجه سهل‌تر بوده و در روش هزینه‌بندی آن ارتباط بین داده و ستانده مورد توجه قرار می‌گیرد.

مهمترین هدف بودجه‌ریزی عملیاتی اصلاح مدیریت بخش عمومی و افزایش اثربخشی مخارج این بخش است. ویژگی‌های اساسی این اصلاح عبارتند از:

§    ارزیابی پاسخگویی مسئولین دستگاههای اجرایی براساس معیار دستاوردهای فعالیتهای آنان، دامنه تاثیرگذاری‌ آنها جهت نیل به دستاوردها و بودجه و امکاناتی که برای تحقق دستاوردها به مصرف رسیده است.

§    ارزیابی پاسخگویی مدیران دستگاههای اجرایی به مسئولین ذیربط براساس محصولاتی که باید تولیدکنند و بودجه و سایر امکاناتی که برای تولید این محصولات بکار می‌گیرند.

§    تضمین و تحکیم پاسخگویی از طریق مبادله موافقتنامه بین مدیران و مسئولین دستگاههای اجرایی و بین مسئولین دستگاههای اجرایی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور (به نمایندگی از طرف دولت).

§        استقرار نظام بودجه‌ریزی ستانده محور

§        دادن اختیارات لازم به مدیران در انتخاب نهاده‌های لازم برای تولید محصولات مورد نظر

§        ارزیابی مستمر عملکرد مدیران و مبنا قراردادن نتایج عملکرد به عنوان یکی از معیارهای تخصیص اعتبارات.

برای اجرای نظام فوق اقدامات اساسی زیر باید انجام گیرد:

1-    برنامه‌های عملیاتی دستگاههای اجرایی جهت تحقق اهداف بخش ذی‌ربط بازبینی، اصلاح و نهایی شود.

2-    در چارچوب وظایف مصوب دستگاههای اجرایی، فعالیتهای کمیت‌پذیر ذیل هر یک از برنامه‌های نهایی شده تعیین گردد.

3-    هزینه  تمام شده هر یک از فعالیتها برای دستیابی به هدف تعیین شده محاسبه گردد.

4-    یک نظام نظارتی و گزارشگیری مستمر تمامی مراحل کار استقرار یابد.

انجام اقدامات فوق مستلزم استقرار یک نظام هزینه‌یابی محصول در دستگاههای اجرایی با ویژگی‌های یاد شده می‌باشد.

اصول و مفاهیم هزینه‌یابی محصول

در این بخش اصول و مفاهیم هزینه‌یابی، هدف و منافع حاصل از هزینه‌یابی محصول، هزینه‌یابی فعالیتها، اقسام هزینه‌یابی و سیاستهای حسابداری هزینه‌یابی مورد بررسی قرار می‌گیرد.

هزینه‌یابی محصول چیست؟

محصول، کالا یا خدمات نهایی است که منعکس کننده خواست دولت،‌ به عنوان خریدار، از دستگاههای اجرایی برای ارائه آن به متقاضیان است. دراین‌ خصوص می‌توان به مثالهایی مانند ارایه خدمات ثبتی، آموزشی، بهداشتی و یا تولید برخی محصولات کشاورزی یا صنعتی اشاره کرد.

هزینه‌یابی محصول فرآیندی است که به وسیله آن هزینه نهاده‌ها (مانند حقوق و دستمزد) به محصولات تعلق می‌گیرد. در این فرآیند هزینه‌های کل هر دستگاه اجرایی برای تولید محصولات آن به نحوی اختصاص می‌یابد که پاسخگوی هزینه واقعی ارایه یا تولید هر محصول باشد.

به طور مثال اگر یک دستگاه اجرایی خدمات متنوعی ارائه دهد یا کالاهای متنوعی تولید کند ممکن است بخواهد کل هزینه تولید هر واحد خدمات یا محصول را برآورد نماید. این اطلاع به دستگاه اجرایی کمک می‌کند که اولاً بهای ارائه هر واحد از محصول را تعیین کند و همچنین نسبت به حدود پرداختهای پرسنلی یا اداری تصمیم مناسب را اتخاذ نماید.

هزینه‌یابی در دو مرحله انجام می‌گیرد:

مرحله اول: جمع‌آوری اطلاعات هزینه‌ای

مرحله دوم: استفاده از اطلاعات جمع‌آوری شده در هزینه‌یابی فعالیتهای مربوط به تولید محصولات

اهداف روش هزینه‌یابی بر مبنای فعالیت

روش هزینه‌یابی فعالیت در بخش خصوصی و دولتی متفاوت است. در بخش دولتی این روش دو هدف کلی را دنبال می‌نماید:

اول: با فراهم کردن اطلاعات لازم درخصوص هزینه فعالیتهای واحد اجرایی ذی‌ربط، به اهداف نظارت خارجی کمک می‌کند. هزینه فعالیتها مبنای بودجه دستگاه اجرایی را تشکیل می‌دهند که نهایتاً به تصویب مجلس می‌رسد.

اطلاعات هزینه‌یابی فعالیتها در صورتحساب مالی و سایر گزارشهای مالی دستگاههای اجرایی درج می‌گردد.

در این گزارش بهتر است به چگونگی تفکیک هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم و روش تخصیص هزینه‌ها به محصول و نرخ‌های بکار گرفته شده اشاره گردد.

دوم: روش هزینه‌یابی فعالیتها، اطلاعات مفیدی برای نظارتهای داخلی سازمانها فراهم می‌آورد. نظارتهای داخلی که بر این اساس انجام می‌گیرد به برنامه‌ریزی و کنترل بودجه‌های سالانه سازمانها کمک می‌نماید. از اطلاعات حاصله همچنین می‌توان در اتخاذ تصمیم‌های غیرمترقبه و در شرایط خاص استفاده کرد. برای مثال تخصیص منابع را با تغییر سیاستها تغییر داد.

 

3-   فرآیند روش هزینه‌یابی بر مبنای فعالیت

در کاربرد روش هزینه‌یابی بر مبنای فعالیت باید به دو نکته مهم توجه شود: نکته اول تمایز قائل شدن بین فعالیت، فرآیند و محصول است. برای مثال اجرای قانون یک فرآیند است و فعالیت یا محصول محسوب نمی‌شود، از طرفی ارسال گزارش به مقامات بالاتر یک فعالیت محسوب می‌شود و محصول یا فرآیند نیست. محصول چیزی است که توسط یک بخش یا واحد اجرایی تولید و بر محیط خارج تأثیر می‌گذارد.

نکته دوم اینکه هر یک از ستانده‌ها یا محصولات یک واحد اجرایی لزوماً از تنها یک فعالیت حاصل نمی‌گردند و ممکن است دو یا تعداد بیشتری فعالیت در تولید یک محصول دخالت داشته باشند و یا اینکه فعالیت منجر به تولید چند محصول گردد

 

 

در مواردی که چند فعالیت در تولید یک محصول دخالت دارند، سهم هر فعالیت در محصول باید مشخص گردد. پرسنل، مواد تجهیزات برخی از نهاده‌هایی است که در تولید محصول به کار برده می‌شود. این نهاده‌ها یا منابع برای واحد اجرایی هزینه محسوب می‌شوند. هزینه‌یابی روشی است که دستگاه اجرایی با استفاده آن منابع مصرف شده در تبدیل نهاده به محصول را اندازه‌گیری می‌کند

 

‌ کنترل کیفیت 

 اقدامات انجام گرفته برای هزینه‌یابی بر مبنای فعالیت باید از نظر کیفیت کنترل شود. در جدول شماره 3 فهرست اقدامات برای کنترل کیفیت نشان داده شده است. دستگاههای اجرایی از این فهرست باید برای حصول اطمینان از کیفیت مطلوب متدولوژی هزینه و نتایج هزینه‌یابی فعالیتها در فرآیند بودجه‌ریزی استفاده کنند. استاندارد مورد عمل در این فهرست حداقل مورد نیاز برای تأمین انتظارات دولت درخصوص تخصیص منابع تصمیمات مدیریتی در فرآیند بودجه‌یزی است. این استانداردها با استانداردهای مشابه مورد استفاده برای کنترل مدیریت داخلی، ‌سازگار می‌باشد.

- کاربرد روش هزینه یابی بر مبنای فعالیت در بودجه ریزی عملیاتی در ایران
 از سال 1380 در احکام مندرج در قوانین بودجه سالانه دولت مکلف به انجام اقدامات لازم برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی شده است که یکی از محورهای اساسی این اصلاح، تهیه و تنظیم بودجه به روش علمیاتی می‌باشد. در ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه نیز نسبت به این امر تاکید شده است. همانطور که در بخشهای قبلی این گزارش اشاره شد فرآیند تهیه بودجه به روش عملیاتی فرآیندی پیچیده است و حتی در کشورهای بسیار پیشرفته در زمینه بودجه‌ریزی اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی چند سال طول کشیده است.

از سال 1378 اصلاح نظام بودجه‌ریزی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور مورد توجه جدی‌تری قرار گرفت و در طرح دو مرحله‌ای که در همین زمینه تهیه و به تصویب ستاد اقتصادی دولت رسید، تهیه بودجه به روش عملیاتی به عنوان یک هدف میان مدت مورد توجه قرار گرفته است. همچنین از سال 1381 در بخشنامه بودجه از طریق دستورالعمل و فرم خاص از دستگاه‌های اجرایی خواسته شده است اعتبارات هزینه‌ای (جاری) خود را برحسب هزینه کل و هزینه واحد هر فعالیت مربوط به برنامه‌های ذیل دستگاه ذی‌ربط پیشنهاد دهند. ولی به دلیل اینکه اولاً این امر از طرف دستگاه‌های اجرایی جدی گرفته نشده است و از طرف دیگر دفاتر بخشی و سایر واحدهای ذی‌ربط سازمان مدیریت‌و‌برنامه‌ریزی کشور نیز پی‌گیری و نظارت لازم را در اجرای این امر به عمل نیاورده‌اند، در عمل این کار حتی به صورت آزمایشی با موفقیت همراه نبوده است.

با توجه به نکات یاد شده و در اجرای حکم ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه برای اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی روش چند مرحله‌ای زیر پیشنهاد می‌شود:

- تعیین عناوین فعالیتهای مربوط به هر برنامه ذیل دستگاه‌های اجرایی. مهمترین ویژگی این فعالیت‌ها کمیت‌پذیر بودن آنها است.

- تعیین عناوین شاخصهای کمی هر فعالیت با توجه به شاخصهای عملکرد مصوب شورای عالی اداری. در این زمینه لازم به توضیح است که طی دو سال اخیر شاخصهای اختصاص عملکرد تمامی دستگاه‌های اجرایی به تصویب شورای عالی اداری رسیده است. با این اقدام در واقع ارتباط مستقیمی بین وظایف دستگاه‌های اجرایی و فعالیتهای ذیل برنامه‌ها برقرار می‌شود.

- تعیین هدف کمی هر شاخص فعالیت به تفکیک محصول یا محصولهای مختلف آن (اعم از کالا و خدمات) و بر اساس هدف کمی برنامه ذی‌ربط، که هدف کمی اخیر نیز باید در چارچوب هدف کمی برنامه چهارم توسعه بخش (مندرج در سند ملی و استانی بخش) باشد.

- برآورد هزینه هر فعالیت با استفاده از هزینه کل برنامه و دستگاه و شاخصهای کمی فعالیت در مقایسه با شاخصهای کمی برنامه و دستگاه .

- برآورد هزینه واحد یا قیمت تمام شده هر فعالیت با استفاده از هزینه کل و شاخصهای کمی آن.

- استفاده از هزینه واحد فعالیت‌ها در اولویت‌گذاری و رتبه‌بندی آنها. این اولویت‌بندی در تنظیم بودجه و عملیات دستگاه‌های اجرایی در سقف اعتبارات اعلام شده می‌تواند کمک موثری نماید. این اولویت‌بندی باید به گونه‌‌ای انجام گیرد که در هر سطحی از بودجه فعالیتهای مشخص قابل اجرا باشد.

- با اجرای این روش دستگاههای اجرایی ناگزیر به اصلاحات ساختاری در زمینه های زیر خواهد شد:

  • تجدید نظر در کمیت و کیفیت محصولات برای ایجاد هماهنگی بین هزینه تولید و بودجه اختصاص یافته
  • اتخاذ سیاستهایی برای کاهش هزینه تولید محصولات
  • تجهیز منابع درآمدی
  • استقرار نظام شایسته‌گرایی و ایجاد ثبات در خدمات مدیران

- پس از تصویب و نهایی شدن بودجه دستگاه اهداف کمی تعیین شده برای هر فعالیت می‌تواند مبنای اصلی نظارت بر فعالیتهای دستگاه اجرایی ضمن اجرای بودجه قرار گیرد.

- با برآورد هزینه واحد در بار اول (سال اول)، از این شاخص می‌توان در برآورد و پیشنهاد هزینه کل هر فعالیت، برنامه و دستگاه استفاده کرد. در واقع در این شرایط است که هدف اصلی از بودجه‌ریزی عملیاتی محقق خواهد شد. البته شاخص مزبور باید در سالهای بعد با توجه به شاخص تورم و یا شاخصهای دیگر مورد تعدیل قرار گیرد.

- اجرای روش هزینه‌یابی بر مبنای فعالیت برای تمامی دستگاه‌های اجرایی در همان سال اول ممکن است میسر نباشد. از طرف دیگر درخصوص بعضی از دستگاه‌های اجرایی مانند وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، که در سالهای اخیر از روشی که شباهتی با روش پیشنهادی دارد استفاده کرده است، با سهولت بیشتری قابل انجام است. پیشنهاد این است که روش فوق در قالب دستورالعمل و فرمهای ذی‌ربط به وسیله همه دستگاه‌های اجرایی انجام گیرد. اشکالات احتمالی در مورد بعضی از دستگاه‌ها و موفقیت‌های بدست آمده در مورد برخی دیگر، تجربه مناسبی در اصلاح روش پیشنهادی برای سالهای بعد خواهد بود تا انشاءا... بتوان تا پایان برنامه چهارم توسعه (1388) این روش را به طور کامل در مورد تمام دستگاه‌های اجرایی به طور کامل به اجرا درآورد.

 

 

 

 

 

 

 

 

ماخذ:

 

http://www.mporg.ir/gozaresh/bud-amliati/مروری%20بر%20تحولات%20نظام%20بودجه‌ریزی-1.doc

 

 

http://www.mporg.ir/gozaresh/bud-amliati/2-%20تجربه%20کشورهای%20منتخب%20در%20اجرای%20نظام%20بودجه.doc

 

 

http://www.mporg.ir/gozaresh/bud-amliati/پیشنهاد%20روشی%20برای%20بودجه%20ریزی%20عملیاتی-3.doc

 

 

premchand issues and new directions in public Expenditure Management IMF.Nov.1996

 

 

 

نویسنده : سید مهدی موسوی ; ساعت ۱٢:۱٠ ‎ب.ظ ; جمعه ٦ خرداد ۱۳٩٠
comment نظرات () لینک


+ قانون پیمانکاری

 

شرایط عمومی پیمان

 

فصل اول ـ تعاریف


اصطلاحات و کلمات مندرج در اسناد و مدارک موضوع ماده 2 پیمان به شرح زیر تعریف می شود:

ماده 1ـ پیمان
مراد از پیمان مجموعه اسناد و مدارکی است که درماده 2 پیمان تحت عنوان «اسناد و مدارک پیمان » باتوجه به تبصره های آن ذکر شده است .

ماده 2 ـ کارفرما
کارفرما عبارت است از شخصیت حقوقی که یک طرف امضاء کننده پیمان بوده و اجرای عملیات موضوع پیمان را به پیمانکار واگذار نموده است .
جانشینان و نمایندگان قانونی کارفرما درحکم کارفرما محسوب می شوند.

ماده 3 ـ پیمانکار
پیمانکار عبارت است از شخصیت حقوقی که طرف دیگر امضاءکننده پیمان بوده و اجرای عملیات موضوع آنر ابعهده گرفته است .
جانشینان و یا نمایندگان قانونی پیمانکار در حکم پیمانکار محسوب می شوند.

ماده 4 ـ دستگاه نظارت
دستگاه نظارت عبارت است از شخصی یا اداره یا شرکت یا مؤسسه ای که کارفرما بمنظور اجرای ماده 6 پیمان و به پیمانکار کتباً معرفی می نماید.

ماده 5 ـ ناظر مقیم
ناظر مقیم کسی است که از طرف کارفرما یا دستگاه نظارت برای نظارت مستقیم دراجرای عملیات کارگاه تعیین و کتباًبه پیمانکار معرفی می شود و اصولاً مقیم کارگاه خواهد بود.


ماده 6 ـ رئیس کارگاه
رئیس کارگاه شخصی است که از طرف پیمانکار بمنظور اجرای عملیات موضوع پیمان در کارگاه به کارفرما و یا دستگاه نظارت کتباً معرفی می شود.


ماده 7 ـ مبلغ اولیه و مبلغ کل پیمان
الف ـ مبلغ اولیه پیمان عبارت است از مبلغ مذکور در سطر اول ماده 3 پیمان .
ب ـ مبلغ کل پیمان عبارت است از مبلغ اولیه پیمان به اضافه بهای تغییرات مقادیر کارها و کارهای جدید مذکور درمواد 29 و 30


ماده 8 ـ کارهای فرعی
مراد از کارهای فرعی کلیه عملیاتی است که بمنظور اجرا و نگهداری عملیات موضوع پیمان ضروری است ولی جزءکارهای اصلی پیمان محسوب نمی گردد.


ماده 9 ـ نقشه ها و مشخصات فنی
مراد از نقشه ها و مشخصات فنی عبارت است از کلیه نقشه ها و مدارک و دستور کارها و صورتمجلسها و بطور کلی تمام مدارک و اسنادی که در ماده 2 پیمان به آنها اشاره شده است .


ماده 10 ـ کارگاه ـ محل کار ـ پای کار
مراد از کارگاه و محل کار کلیه اراضی و محلهایی است که عملیات موضوع پیمان در آنها اجرا می گردد و یا بمنظوراجرای عملیات از آنها بنحوی استفاده می شود و مراد از پای کار محوطه ای از داخل کارگاه است که پیمانکار در آن وسایل و یا ساختمانها و یا مصالحی دارد.


ماده 11 ـ مصوبات
مراد از مصوبات موافقتنامه ها و یا دستوراتی است که بطور کتبی از طرف کارفرما و یا دستگاه نظارت به پیمانکار ابلاغ شود. موافقتنامه ها و یا دستورات شفاهی هیچ موقع معتبر نخواهد بود.

 
ماده 12 ـ ماه و سال و تاریخها
مراد از ماه و سال ماه و سال شمسی است و تاریخها طبق تقویم بانک ملی ایران می باشد.


ماده 13 ـ اوزان و مقادیر
کلیه اوزان و مقادیر طبق قوانین ایران براساس سیستم متریک خواهد بود.


ماده 14 ـ مفرد و جمع
هرجا که معنی و سیاق عبارت ایجاب کند کلمات مفرد معنی جمع و کلمات جمع معنی مفرد خواهد داشت :


ماده 15 ـ عناوین
کلمات و عباراتی که در عناوین فصول و مواد پیمان و اسناد و مدارک پیوست آن نوشته شده است صرفاً بمنظورراهنمایی و اطلاع از مفاد فصول و مواد می باشد و نمی توان از آنها در تفسیر مواد استفاده کرد.

 

فصل دوم ـ تأئیدات و تعهدات پیمانکار


ماده 16 ـ تأئیدات پیمانکار
پیمانکار اعلام نمود:
الف ـ کلیه اسناد و مدارک و نقشه های موضوع ماده 2 پیمان را کاملاً مطالعه نموده و از مفاد آن کلاً و جزاً اطلاع حاصل کرده است .
ب ـ نسبت به امکان تهیه کارگران ساده و متخصص به تعداد کافی و تهیه مصالح در حدود مشخصات در محل و یا ازنقاط دیگر اطمینان حاصل کرده است و همچنین میزان دستمزدها و هزینه حمل و نقل را تا پای کار در محاسبه خود ازهر جهت منظور کرده است .
ج ـ آب و هوا و نزولات جوی و موقعیت جغرافیایی محل و امکان تیه آذوقه و آب به مقدار کافی و امکانات اجرای عملیات در فصول مختلف را باتوجه به مدت اجرای کارها در نظر گرفته است .
د ـ هزینه های ناشی از اجرای قوانین کار و بیمه های اجتماعی و قوانین و آئیننامه های مربوط به مالیاتها و عوارض که تا تاریخ تسلیم پیشنهاد معمول و مجزا بوده است و همچنین سود خود را در حسابهای خود منظور نموده است .()
هـ ـ در تهیه پیشنهاد خود علاوه بر هزینه های ناشی از مفاد بندهای چهارگانه بالا سایر هزینه ها را نیز درنظر گرفته و ازهیچ بابت بعداً حق درخواست اضافه پرداختی نخواهد داشت .
بطور خلاصه پیمانکار تأیید می نماید که هنگام تسلیم پیشنهاد مطالعات کافی بعمل آورده و هیچ نکته ای باقی نمانده است که بعداً بتواند در مورد آن مستند به جهل خود گردد.


ماده 17 ـ مهارت کارکنان ـ کارگران و احتیاجات آنها ـ پرداخت دستمزدها ـ برکناری کارکنان
الف ـ پیمانکار متعهد است کلیه عملیاتی موضوع پیمان را طبق مشخصات و نقشه های کلی و تفصیلی اجرایی و بابهترین روشهای فن یا مصالحی که در مشخصات و فهرست قیمتها ذکر شده است بوسیله کارگرانی که در کار خودتخصص و تجربه کافی دارند به هزینه خود انجام دهد و در صورتی که در اسناد و مدارک موضوع ماده 2 پیمان قیدشده باشد که بعضی کارهای تخصصی بدست متخصصین خارجی اجرا شود پیمانکار متعهد است این قبیل کارها رابوسیله این افراد انجام دهد.
هرگاه اجرای قسمتی از عملیات ایجاب کند که پیمانکار بمنظور تعلیم افراد و یا انجام کار تعداد معدودی متخصص ازخارج کشور برای مدت محدودی استخدام کند در اینصورت کارفرما تسهیلات لازم را برای استخدام این متخصصین فراهم خواهد کرد و پیمانکار با رعایت مقررات مربوط اقدام به استخدام آنان می نماید. تشخیص لزوم و حدودتسهیلات مزبور با کارفرما می باشد و این مساعدت مطلقاً از مسئولیت پیمانکار نخواهد کاست .
در جمعی مواردی که براساس این بند پیمانکار اقدام به استخدام متخصصین خارجی کنید و طبق قرارداد با آنها مکلف باشد قسمتی از حقوق و یا دستمزد آنان را که هیچگاه از پنجاه درصد تجاوز نخواهد کرد به ارز بپردازد طبق ماده 38رفتار خواهد شد.
ب ـ تهیه کارگران ساده و متخصص به تعداد لازم و تأمین مسکن و آذوقه و آب آشامیدنی برای آنها به عهده پیمانکاراست .
پیمانکار باید اقدامات لازم را برای تأمین دائمی اغذیه کارگران بعمل آورد بدون آنکه این اقدام برای مشارالیه حق انحصاری تولید کند و به آزادی کارگران در تأمین مواد موارد نیاز آنها از هر منبعی که مایل به تحصیل آن باشندمحدودیتی وارد سازد.
بهای آذوقه که بدین ترتیب از طرف پیمانکار تهیه می شود نباید از بهای جنس مشابه در نزدیکترین شهر به اضافه کرایه حمل و گرانتر باشد.
پیمانکار مکلف است آب آشامیدنی مورد نیاز کارگران را که قبلاً نیز آزمایش شده باشد به رایگان در اختیار آنان بگذارد.
پیمانکار مکلف است از فروش مشروبات الکلی و ایجاد مراکز فساد در داخل کارگاه رأساً و یا در صورت لزوم ، از طریق مقامات انتظامی جلوگیری کند.
ج ـ کارمندان و کارگران ایرانی کارگاه باید دارای شناسنامه باشند و همچنین کارمندان و کارگران بیگانه کارگاه باید دارای پروانه اقامت و اجازه کار باشند.
د ـ پیمانکار متعهد است از استخدام کارمندان وزارتخانه ها و ادارات و مؤسسات دولتی و شهرداریها بدون اجازه مقامات مربوطه و همچنین از استخدام اشخاصی که مشمول خدمت وظیفه بوده ولی برگ معافیت در دست ندارندخودداری نماید.
پیمانکار متعهد است دستمزد کارگران خود را طبق قانون کار مرتباً پرداخت نماید. در صورتی که در پرداخت دستمزد کارگران تأخیر حاصل شود ناظر مقیم به پیمانکار اخطار خواهد نمود که طلب کارگران را پرداخت نماید درصورت استنکاف پیمانکار دستگاه نظارت حق دارد دستمزد کارگران را طبق کارتهای کارگری که در دست کارگران ودارای امضای رئیس کارگاه می باشد باتوجه به پرداختهای موقتی که علی الحساب به آنها پرداخت شده است با حضورنماینده پیمانکار از محل مطالبات و یا تضمین های پیمانکار به حساب او پرداخت کند و در صورتی که نماینده پیمانکار با وجود اخطار کتبی دستگاه نظارت از حضور خودداری کند. دستگاه نظارت پرداخت مزبور را انجام خواهدداد بدون اینکه پیمانکار حق اعتراض بر این عمل و مبلغ پرداختی و تعداد کارگران و میزان استحقاقی آنان داشته باشد.
و ـ پیمانکار سعی خواهد کرد حتی الامکان کارگران مورد نیاز را از بین ساکنین حدود محل کار که صلاحیت انجام کارهای موضوع پیمان را داشته باشند انتخاب کرده و بکار گمارد.
کارفرما می تواند تا 15 درصد از کارگران مورد نیاز عملیات موضوع پیمان را بشرط داشتن صلاحیت کار به پیمانکارمعرفی کند و پیمانکار مکلف است آنها را به کار بگمارد.
هرگاه پیمانکار از بکار گماردن کارگران ساکن حدود محل کار و یا کارگرانی که از طرف کارفرما معرفی می شوند بدون داشتن دلایل موجه امتناع ورزد دستگاه نظارت به این کار رسیدگی خواهد کرد و نظر دستگاه نظارت که باتوجه به نوع کار و قابلیت کارگران مزبور و رعایت حدود دستمزدها داده خواهد شد، لازم الاجرا می باشد.
دستمزد کارگران معرفی شده از طرف کارفرما باتوجه به تخصص و مهارت آنان در حدود دستمزدهایی خواهد بود که در کارگاه به کارگران مشابه پرداخت می شود.
ز ـ هرگاه کارکنان و کارگران پیمانکار و پیمانکاران جزء و کارگران آنها در اجرای صحیح کار مسامحه ورزند و یا باعث اختلال نظم کارگاه گردند دستگاه نظارت و یا ناظر مقیم مراتب را برای بار اول به رئیس کارگاه تذکر خواهد داد و درصورت تکرار می تواند از پیمانکار بخواهد که متخلفین را از کار برکنار کند. پیمانکار مکلف به اجرای این دستور بوده وحق نخواهد داشت برکنار شدگان را بار دیگر در همان کارگاه به کار بگمارد. اجرای این دستور از مسئولیتهای پیمانکارنمی کاهد و ایجاد حقی برای او نخواهد کرد.


ماده 18 ـ حسن اجرای کارها ـ برنامه و گزارشها ـ مدیر کارگاه ـ آزمایشها
الف ـ پیمانکار مسئولیت کامل حسن اجرای کلیه کارهای موضوع پیمان را براساس مشخصات و نقشه ها و محاسبات فنی و دستورات کتبی کارفرما یا دستگاه نظارت و یا نماینده آن بعهده دارد و نظارتی که از طرف کارفرما و نمایندگان اودر اجرای کارها می شود به هیچوجه از میزان این مسئولیت نمی کاهد.
تبصره ـ هرگاه پیمانکار نسبت به صحت بعضی نقشه ها و محاسبات فنی و یا دستورات کتبی و یا به مشخصات مصالحی که بنا به دستور کارفرما از منابع معینی تحصیل می شود ایرادی داشته باشد باید بلافاصله مراتب را با ذکردلائل به اطلاع دستگاه نظارت یا کارفرما برساند و در صورتی که دستگاه نظارت و یا کارفرما صحت نقشه ها ومشخصات و محاسبات فنی و دستورات را تأیید کنند و اجرای آنها را کتباً از پیمانکار خواستار شوند پیمانکار موظف است آنها را بر همان اساس انجام دهد.
ب ـ در صورتی که حین اجرای کار پیمانکار تشخیص دهد که تغییراتی در برنامه تفصیلی اجرایی منضم به پیمان ضروری است موظف است قبل از رسیدن موعد انجام کاری که بنظر او باید در برنامه آن تغییر داده شود مراتب را باذکر دلیل کتباً به دستگاه نظارت اطلاع دهد. دستگاه نظارت تغییرات مورد تقاضای پیمانکار را رسیدگی و آنچه موردقبول است به پیمانکار ابلاغ خواهد بدیهی است این تغییرات در حدود شرایط پیمان از میزان مسئولیت پیمانکارنخواهد کاست .
پیمانکار مکلف است در پایان هر ماه آماری از تعداد و طبقات مختلف کارگران و لیست دستمزد آنان و ماشین آلات وتجهیزات موجود و آماده به کار در کارگاه را تهیه کرده و یک نسخه از آن را به ضمیمه سه نسخه از عکسها و نمودارهای پیشرفت قسمتهای مختلف کار جهت اطلاع برای ناظر مقیم ارسال دارد.
پیمانکار متعهد است یک دوره از نقشه ها با تغییراتی که احیاناً در طی کار در آنها پیش آمده است و همچنین برنامه ومنحنی ها و جداول پیشرفت کار را در کارگاه آماده داشته باشد تا هنگام ضرور بمنظور ملاحظه مورد استفاده کارفرما ـ دستگاه نظارت و کسانی که از طرف کارفرما دارای اجازه بازدید کارگاه باشند قرار گیرد.
ج ـ پیمانکار باید قبل از شروع عملیات شخص واجد صلاحیتی را که مورد قبول دستگاه نظارت باشد کتباً بعنوان رئیس کارگاه معرفی نماید.
رئیس کارگاه اساساً باید در اوقات کار در کارگاه حاضر باشد و عملیات اجرایی تحت سرپرستی و نظارت او انجام شود.
پیمانکار بمنظور اجرای عملیات و دریافت دستورات و نقشه ها از دستگاه نظارت و همچنین برای تنظیم صورت وضعیتهای موقت اختیارات کافی به رئیس کارگاه خواهد داد.
هر نوع اخطار و ابلاغی که مربوط به اجرای عملیات باشد و از طرف دستگاه نظارت و یا نماینده آن به رئیس کارگاه بشود در حکم ابلاغ به پیمانکار خواهد بود.
پیمانکار می تواند در صورت لزوم رئیس کارگاه خود را عوض کند مشروط بر اینکه صلاحیت جانشین او مورد قبول دستگاه نظارت باشد.
د ـ کارفرما و دستگاه نظارت بمنظور نظارت در اجرای عملیات اقدام به آزمایش مصالح و یا کارهای انجام یافته می نماید هرگاه نتایج آزمایشها به مآخذی که در مشخصات و محاسبات فنی ذکر شده است تطبیق نماید پیمانکارمتعهد است مصالح و کارها را طبق دستور کارفرما و یا دستگاه نظارت به هزینه خود عوض کند.
هزینه آزمایشهای بالا برعهده کارفرما است و از این بابت مبلغی از صورت وضعیت های پیمانکار کسر نخواهد شد.
هرگاه ضمن اجرای کارها عیب و نقصی در آنها مشاهده شود که مربوط به عدم صحت نقشه ها و محاسبات فنی ودستورات کتبی کارفرما یا دستگاه نظارت و یا مربوط به مشخصات مصالحی که بنا به دستور کارفرما از منابع معینی تحصیل می شود باشد و پیمانکار طبق مفاد تبصره قسمت الف این ماده به موقع تذکر داده و مورد توجه قرار نگرفته باشد در این صورت هزینه رفع عیب و نقص کلاً بعهده کارفرما خواهد بود.
پیمانکار موظف است برای نمونه برداری از مصالح و یا انجام آزمایشها و یا معاینه کارها تعداد لازم کارگر ساده بطورموقت و رایگان در اختیار دستگاه نظارت بگذارد. بدیهی است هزینه های مربوط به این قبیل کارها بعهده کارفرماخواهد بود.



ماده 19 ـ پیاده کردن نقشه ها ـ حفظ تأسیسات و نقاط نشانه و مبدأ ـ محدود نمودن عملیات در اراضی تحویل شده
الف ـ پیمانکار متعهد است کلیه نقشه ها ـ امتدادها و محورها را تحت نظر و راهنمای دستگاه نظارت پیاده کند وصورتمجلس های مربوط به امضای پیمانکار و دستگاه نظارت خواهد رسید.
ب ـ پیمانکار متعهد است نقاط نشانه و نقاط مبدأ و همچنین علائم مربوط به آنها را به طرز صحیح و به هزینه خودحفظ و نگاهداری کند.
طراز پی ابنیه و زیرسازی راهها و قسمتهایی که پوشیده می شوند و مرئی نخواهند بود صورت مجلس شده و به امضای دستگاه نظارت یا نماینده آن و رئیس کارگاه می رسد و ملاک اندازه گیری ها در تنظیم صورت وضعیت ها خواهد بود.
ج ـ پیمانکار نمی تواند بجز آنچه طبق نقشه ها در اراضی متعلق به کارفرما یا ملک غیر از طرف کارفرما معین شده است اقدام به احداث ابنیه یا ساختمان کند.
برای ایجاد تأسیسات موقت که برای اجرای عملیات موضوع پیمان ضروری باشد پیمانکار باید قبلاً موافقت کارفرما ومالک اراضی را جلب کند.

ماده 20 ـ محل و شرایط تهیه مصالح و تدارکات
الف ـ تهیه و تدارک مصالح و ابزار کار و ماشین آلات و وسایل حمل و نقل و آب و سوخت و بطور کلی تمام لوازمی که برای اجرای عملیات موضوع پیمان ضروری است بعهده پیمانکار می باشد.
پیمانکار متعهد است مصالح را منابعی که در اسناد و مدارک پیمان تعیین شده طبق مشخصات تهیه کند و در صورتی که حین اجرا به جهاتی که پیمانکاران عنوان نموده و به تأئید کارفرما برسد تهیه تمام مصالح از منابع تعیین شده امکان نداشته باشد کارفرما منافع دیگری را تعیین و به پیمانکاران ابلاغ خواهد نمود و چنانچه به مناسبت تغییر محل منابع مواد اولیه اضافه هزینه ای بابت افزایش مسافت حمل و یا عوامل دیگر ایجاد شود پرداخت آن بعهده کارفرما خواهدبود.
هرگاه تهیه مصالح و لوازمی در داخل کشور در انحصار دولت باشد کارفرما تسهیلات لازم را جهت تهیه آن مصالح ولوازم برای پیمانکار فراهم خواهد آورد.
هرگاه تهیه بعضی از مصالح و یا لوازم طبق مشخصات مربوط در داخله کشور میسر نباشد و ورود آنها هم اساساً ازطرف دولت ممنوع شده یا بشود کارفرما یا رأساً اجازه ورود مصالح و لوازم مزبور را برای پیمانکار تحصیل خواهد کردو یا مشخصات را تغییر خواهد داد.
ب ـ پیمانکار از کلیه تعهداتی که دولت ایران ممکن است بموجب قراردادهای تجارتی و یا مالی در مورد وارد کردنبعضی از مصالح و تجهیزات مورد نیاز برعهده داشته باشد اطلاع کامل داشته و متعهد است طبق همان تعهدات و محدودیتهایی که از این بابت کارفرما نسبت به او قائل می شود رفتار نماید.
هرگاه در حین اجرای عملیات محدودیتهای جدیدی پیش آید که بعلت آن پیمانکار نتواند مصالح و تجهیزات مورد محدودیتهای جدید را آزادانه و در مدتی که پیشرفت کار ایجاب می کند وارد نماید مراتب را با ذکر دلیل و ارائه اسناد مثبته به اطلاع کارفرما خواهد رسانید تا باتوجه به برنامه پیشرفت کار و مدت اجرای عملیات موضوع پیمان با تراضی طرفین ترتیبی برای تأمین این قبیل مصالح و تجهیزات داده شود.
ج ـ هرگاه در حین اجرای عملیات دستگاه نظارت تشخیص دهد که تجهیزات موجود پیمانکار کافی برای تمام کار درمدت پیمان نمی باشد مراتب را به پیمانکار ابلاغ خواهد نمود. پیمانکار مکلف است تجهیزات خود را طبق نظردستگاه نظارت و در مدت معینه تکمیل نماید بدون اینکه بدین مناسبت ادعای خسارتی از کارفرما داشته باشد.
د ـ پیمانکار نمی تواند ماشین آلاتی را که برای انجام عملیات لازم باشد از کارگاه خارج کند. در مورد بیرون بردن ماشین هایی که در کارگاه مورد احتیاج نباشد پیمانکار پیشنهاد خود را به دستگاه نظارت می دهد. دستگاه نظارت پیشنهاد مزبور را مورد توجه قرار داده و در صورت موجه بودن آن اجازه خروج خواهد داد.

ماده 21 ـ حفاظت کارگاه و شخص ثالث ـ بیمه ـ مراقبتهای لازم
الف ـ پیمانکار از روز تحویل گرفتن اراضی و تشکیل کارگاه تا روز تحویل موقت عملیات موضوع پیمان مسئول حفظ ونگهداری ماشین آلات و تأسیسات و مصالح و اراضی و راهها و ابنیه ای که تحت نظر و مراقبت او قرار دارد می باشد وبه همین منظور اقدامات لازم را برای نگهداری و حفاظت کلیه اشیاء و تأسیسات موجود در داخل کارگاه در مقابل عوارض جوی و طغیان آب رودخانه ها و سرقت و حریق و غیره به عمل می آورد. همچنین پیمانکار در حدود قانون حفاظت فنی مسئول خسارات وارده به شخص ثالث در محوطه کارگاه می باشد و در هرحال کارفرما در این صورت هیچ نوع مسئولیتی بعهده ندارد.
پیمانکار متعهد است کلیه تدابیر لازم را برای جلوگیری از وارد شدن خسارات و آسیب به املاک مجاور اتخاذ نماید واگر در اثر سهل انگاری او خسارتی به املاک مجاور یا محصول آنها وارد بیاید پیمانکار مسئول جبران آن خواهد بود.
ب ـ پیمانکار مکلف است آن قسمت از ساختمانها و تأسیسات موضوع پیمان را که در شرایط مناقصه ذکر شده درمقابل مواردی از حوادث غیرمترقبه مذکور در آن شرایط به قیمت محاسبه شده در پیشنهاد مناقصه به نفع کارفرما نزدمؤسسه ای که کارفرما تعیین می کند بیمه نموده و بیمه نامه ها را به کارفرما تسلیم نماید.
کلیه بیمه نامه ها باید تا تاریخ تحویل موقت اعتبار داشته و در صورتی که تاریخ تحویل موقت به عللی به تأخیر افتدپیمانکار مکلف است بیمه نامه ها را تا مدتی که لازم است تمدید نماید.
در صورت بروز حادثه ای که باعث از بین رفتن تمام یا قسمتی از کارهای انجام یافته بشود پیمانکار موظف است اولاًمراتب را فوراً به کارفرما و بر طبق مقررات بیمه به بیمه گر اطلاع دهد. ثانیاً طبق دستور کارفرما یا دستگاه نظارت کارها رابه حالت اولیه بازگرداند.
کارفرما خسارتهای وارده بر آنچه را که بیمه شده است از بیمه گر وصول نموده و به تناسب پیشرفت کار تدریجاً به پیمانکار پرداخت خواهد کرد.
تبصره ـ در صورتی که خسارتهای دریافتی از بیمه گر کافی برای اعاده کارها بصورت اولیه نباشد مابه التفاوت را پیمانکارشخصاً تأمین خواهد کرد.
ح ـ پیمانکار موظف است روشنایی قسمتهایی از داخل کارگاه را که باید روشن باشد تأمین کند و همچنین علائم خطرو وسایل حفاظتی و عنداللزوم حصارکشی را فراهم نموده و تعداد کافی نگهبان و مراقب در هرجا که لازم باشدبگمارد. هزینه این قبیل کارها بعهده پیمانکار است .
د ـ پیمانکار متعهد است عملیات اجرایی خود را طوری انجام دهد که در سواره رو و پیاده رو حداقل راهی برای عبور ومرور عابرین و وسائط نقلیه همواره باز بماند و مصالح خود را در محلهایی انبار نماید که موجب ناراحتی و یا زحمت ساکنین اطراف و یا عابرین نگردد.
بدیهی است استفاده از ماشین آلات در ساعات کار و بالنتیجه صدای آنها همچنین استفاده از راههای معین بمنظورانجام عملیات مزاحمت تلقی نمی گردد.
در مواردی که اجرای کامل عملیات ایجاب کند که قسمتی از سواره رو یا پیاده رو برای مدتی موقت با اطلاع دستگاه نظارت یا ناظر مقیم بکلی مسدود گردد عبور و مرور به وسیله راههای انحرافی تأمین خواهد شد. ترتیب احتساب هزینه ایجاد و نگهداری این راههای انحرافی در شرایط خصوصی پیمان یا سایر اسناد آن معین شده است .
پیمانکار نمی تواند بدون اجازه مالکین در املاک مجاور کارگاه تصرفاتی بکند و یا آن املاک را مورد استفاده قرار دهد.همچنین پیمانکار متعهد است در حمل مصالح و ماشین آلات و عبور آنها از راهها و پلها و داخل تونلها رعایت قوانین ومقررات و تورم ها را بنماید و اگر عبور ماشین یا مصالحی ترتیب خاصی را ایجاب کند با نظر کارفرما یا دستگاه نظارت اقدام کند.
بطور کلی هرگاه پیمانکار برخلاف مفاد این بند رفتار کند مسئول جبران خسارت وارده بوده و باید از عهده آن برآید.
هـ ـ هرگاه در محوطه کارگاه و یا در مجاورت آن پیمانکاران دیگری کاری برای کارفرما انجام دهند پیمانکار متعهد است تا آنجا که به کار او و پیشرفت آن لطمه وارد نیاید تسهیلات لازم را برای کار آن پیمانکاران فراهم بیاورد.
و ـ پیمانکار متعهد است انتظامات کارگاه را به وسایل مقتضی تأمین کند و از ورد اشخاص غیرمجاز و همچنین کسانی که باعث اختلال نظم کارگاه می شوند رأساً یا با توسل به مقامات انتظامی جلوگیری کند.


ماده 22 ـ مداخله کارفرما
هرگاه پیمانکار در اجرای قسمتی یا تمام موارد مندرج در ماده 21 سهل انگاری یا کوتاهی کند و بر اثر آن خسارتی واردآید و همچنین از تعهداتی که در آن ماده بعهده گرفته است خودداری نماید کارفرما حق خواهد داشت آن تعهدات رابجای پیمانکار انجام داده و هزینه های مربوطه را از محل مطالبات و یا تضمین های پیمانکار و به حساب او پرداخت کند. در این صورت هرگونه ادعای پیمانکار نسبت به این قبیل پرداختها و همچنین نسبت به تشخیص کارفرما خواه ازنظر اساس تخلف و خواه از نظر مبلغ پرداختی بلااثر خواهد بود.
ماده 23 ـ قوانین کار و بیمه های اجتماعی و حفاظت فنی و عوارض و مالیاتها
پیمانکار تأیید می کند که از جمیع قوانین مربوط به کار و بیمه های اجتماعی و حفاظت فنی و همچنین قوانین مربوط به مالیاتها و عوارض کاملاً مطلع بوده و متعهد است همه آنها را رعایت کند. در هرحال مسئولیت عدم اجرای قوانین ومقررات فوق الذکر متوجه کارفرما نخواهد بود.


ماده 24 ـ انتقال به غیر و پرداخت مطالبات پیمانکاران جزء
الف ـ پیمانکار نمی تواند بدون موافقت کتبی کارفرما پیمان را بغیر واگذار کند.
ب ـ پیمانکار می تواند بمنظور تسهیل و تسریع در اجرای قسمت یا قسمتهایی از عملیات موضوع پیمان موافقت نامه هایی با شخص یا اشخاص یا پیمانکاران جزء منعقد کند مشروط بر آنکه آنان را از واگذاری کار بغیر ممنوع دارد. این واگذاری نباید به هیچوجه به قسمی باشد که از پیشرفت کار طبق برنامه بکاهد و بهرحال تحت هیچ عنوان ازمسئولیت و تعهدات پیمانکار نخواهد کاست .
در موافقت نامه باید قید شود که در صورت بروز اختلاف بین پیمانکار و پیمانکار جزء نماینده کارفرما و یا دستگاه نظارت به مورد اختلاف رسیدگی نموده و هر تصمیمی اتخاذ کند برای طرفین (پیمانکار و پیمانکار جزء) قطعی وغیرقابل اعتراض و لازم الاجراء است .
هرگاه در پرداخت پیمانکاران جزء باتوجه به شرایط مندرج در پیمان آنها تأخیری روی دهد در صورتی که پیمانکارجزء تعهدات خود را براساس موافقت نامه تنظیمی بین خود و پیمانکار کاملاً انجام داده باشد و کار او مورد قبول وپسند دستگاه نظارت باشد کارفرما یا دستگاه نظارت می تواند بنا بر تقاضای پیمانکار جزء به کار او با حضور نماینده پیمانکار رسیدگی کند. اگر در اثر این رسیدگی پیمانکار جزء طلبکار شود و پیمانکار از پرداخت آن خودداری کنددستگاه نظارت دست خواهد داشت طلب پیمانکار جزء را از محل مطالبات یا ضمانت نامه های پیمانکار به حساب اوبپردازد. در صورتی که با اخطار کتبی دستگاه نظار پیمانکار یا نماینده او برای رسیدگی حاضر نشود کارفرما یا دستگاه نظارت رأساً رسیدگی و بترتیب فوق عمل خواهد نمود و این عمل قطعی و غیرقابل اعتراض خواهد بود.


ماده 25 ـ اجرای عملیات موضوع پیمان در شب
بطور کلی اجرای عملیات موضوع پیمان در شب ممنوع است مگر در مواردی که در برنامه تفصیلی اجرایی پیش بینی شده باشد.
هرگاه به سبب بروز بعضی تأخیرات انجام عملیات طبق تشخیص پیمانکار در مدت پیمان امکان پذیر نباشد پیمانکارمی تواند با موافقت دستگاه نظارت قسمتی از عملیات را در شب اجرا کند.
هرگاه دستگاه نظارت تشخیص دهد که پیشرفت کار پیمانکار به نحوی نیست که کلیه عملیات در مدت پیمان پایان یابد دراینصورت می تواند به پیمانکار دستور دهد که قسمتی از عملیات را در شب اجرا کند در این حالت پیمانکارمکلف به اجرای دستور بالا بوده و حق ادعا و مطالبه هیچگونه خسارت و اضافه بها نخواهد داشت .
پیمانکار متعهد است ترتیب کار را طوری بدهد که اجرای عملیات در شب برای ساکنین و مؤسسات مجاور زحمتی ایجاد نکند.


ماده 26 ـ اشیاء عتیقه و آثار تاریخی
هرگاه ضمن اجرای عملیات موضوع پیمان اشیاء عتیقه و یا آثار تاریخی و مسکوکات قدیمی و نظایر آن در محل کارپیدا شود پیمانکار متعهد است بلافاصله مراتب را از طریق دستگاه نظارت به اطلاع کارفرما و همچنین طبق قوانین به اطلاع دستگاههای انتظامی برساند. کارفرما اقدام فوری برای حفظ و نگهداری و یا انتقال اشیاء عتیقه بعمل خواهدآورد.
پیمانکار باید تا هنگام مداخله مقامات صالحه و دستگاههای کارفرما در حفظ و نگهداری اشیاء و آثار مزبور مراقبتهای لازم بعمل آورد.
هرگاه اجرای این ماده موجب توقف موقت و یا تعطیل عملیات موضوع پیمان گردد طبق ماده 49 رفتار خواهد شد.


ماده 27 ـ محل قانونی پیمانکار
محل قانونی پیمانکار همان است که در مقدمه پیمان نوشته شده است و در صورتی که این محل تغییر کند پیمانکارمعتقد است محل جدید خود را بلافاصله کتباً به کارفرما و دستگاه نظارت اطلاع دهد. در صورتی که پیمانکار به این تعهد خود عمل نکند هر نامه ای که از طرف کارفرما یا دستگاه نظارت بوسیله نامه رسان پست به محل قانونی سابق پیمانکار ارسال شود ابلاغ شده تلقی خواهد شد.

 

 

نویسنده : سید مهدی موسوی ; ساعت ۱۱:۳٠ ‎ب.ظ ; پنجشنبه ٢٥ فروردین ۱۳٩٠
تگ ها:
comment نظرات () لینک


+ پیام تبریک سال جدید

سلام به همگی چند وقتی نبودم و سرم شلوغ بود.

حالا که اومدم سال جدیددو به همگی تبریک میگم انشاءالله سالی خوبی در پیش داشته باشید

نویسنده : سید مهدی موسوی ; ساعت ۱٠:٤۸ ‎ق.ظ ; شنبه ۱۳ فروردین ۱۳٩٠
تگ ها:
comment نظرات () لینک